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국립대법인화 무엇이 문제인가?

-- 김태정 / 평등교육실현을위한전국학부모회 집행위원장


1. 들어가며

2010년 12월 8일 서울대법인화법이 국회에서 날치기 통과되었다. 이로써 국립대법인화가 급물살을 탈 것으로 예견되고 있다. 실제로 최근 경북대, 부산대, 전남대 총장들이 모여 통합법인화에 대한 논의를 진행하기도 하였으며, 충남대가 공주대, 공주교대와 통합을 추진하여 법인화를 취하는 방식도 논의중이라고 한다.
법인화를 추진하는 세력들은 법인화는 세계적인 추세이며, 법인화를 통해 실적위주의 평가시템을 전면도입하면 대학교육이 발전할 것이라고 주장하고 있다. 반면 법인화를 반대하는 진영은 법인화는 대학에 대한 국가통제의 강화, 등록금 인상 등 대학교육의 공공성의 약화, 그리고 학문의 자본종속화의 심화로 이어질 것이라고 주장하고 있다.
국립대법인화는 기본적으로 대학운영의 주체가 ‘국가’가 아닌 ‘법인’으로 변경됨을 의미한다. 이는 곧 국립대에 대한 국가의 책임을 방기하는 것에 다름 아니며, 크게는 대학시장화라는 맥락속에서 이해될 수 있다. 아래에서는 국립대의 현황과 서울대법인화법을 중심으로 국립대법인화의 문제점을 살펴보고자 한다.

2. 국립대의 현황과 법인화

법인화를 추진하는 세력들은 국립대학의 숫자가 너무 많다거나 혹은 국립대학은 사립대학에 비해서 비효율적이므로 법인화를 통해서 구조조정 해야 한다고 주장한다. 심지어는 법인화는 세계적인 대세라고 주장한다. 그러나 현실은 어떠한가? 아래에서는 국립대의 현황을 살펴보면서 법인화 추진세력들의 주장의 허구성을 확인하고자 한다.
우선 국립대학의 숫자가 과연 너무 많은가의 여부이다. 2009년 4년제 국·공립대학의 수는 36개로서 10년 전인 1999년에 비해 1개교가 줄었다. 반면 4년제 사립대학의 수는 2009년 현재 187개로서 1999년에 비해 18개교가 증가하였다. 또 전체 4년제 대학 중에서 국·공립대학이 차지하는 비중은 1999년에 21.9%에서 2009년에는 19.3%로서 감소하였다. 재학생수의 경우에도 2009년 국·공립대학의 재학생수는 35.8만명 정도로서 2005년에 비해서는 800명 정도 감소한 수준이다. 반면에 사립대 재학생수는 1999년에 90만명 정도에서 2005년에 104.6만명, 그리고 2009년에는 111.6만명으로서 매년 증가하였다. 한편 전체 대학 재학생수 중에서 국·공립대학의 재학생이 차지하는 비중은 2009년 현재 24.2%로서 지난 10년전 26.6%에 비해 그 비중이 감소하였다. 한편 교원수에 있어 전체 대학 교원수 중에서 국·공립대학의 교원 비중은 1999년에는 30%에서 2009년에는 26.5%로 오히려 감소하였다. 때문에 국립대의 수가 많아서 구조조정이 필요하다는 것은 사실과 다르다.
또 법인화를 추진하는 세력이 모델로 삼고 있는 미국의 교육현실과 비교해도 한국의 국립대 수는 지나칠 정도로 부족함을 알 수 있다. 미국의 경우 대학수는 비록 사립대학이 많지만(공립:사립=24.4:75.6), 학생수에 있어서는 공립대 재학생이 많다.(공립:사립=61.4:38.6) 즉, 미국 대학생의 60% 이상이 공립대학에 재학하고, 저렴한 등록금으로 고등교육을 받고 있다. 또한 이른바 선진자본주의 국가로 분류되는 서구유럽의 대부분의 국가들은 대부분은 대학이 국립이며 교육비용 또한 거의 무상에 가깝다.
다음 국립대학이 사립대학에 비해 비효율적인가의 문제이다. 교육여건을 중심으로 국립대와 사립대를 비교할 때, 주요 연구결과에 의하면 국립대가 더 양호한 것으로 확인된다. 일예로 교원 1인당 재학생수의 경우 2009년 기준으로 재학생이 5천명 이상 1만 명 미만 대학의 경우 국·공립대학이 30.6명, 사립대학은 35명으로 국·공립대학이 4.4명 정도 적었고, 1만 명 이상의 대학의 경우에도 국·공립대학이 27.1명, 사립대학은 35.2명으로서 국·공립대학이 8.1명이나 적다. 한편 학부 중도탈락률은 국·공립대학(2.9%)에 비해 사립대(5.8%)가 높났다. 이는 국·공립대학이 사립대학에 비해 상대적으로 등록금 수준이 저렴하여 학생들이 중도탈락하지 않고 지속적으로 학업에 전념하며 재학할 수 있는 것으로 추정된다. 또, 전임교원 1인당 논문 실적을 보면 2009년 기준으로 재학생 5천명 이상 1만 명 미만 대학의 경우 국·공립대학 교원 1인당 논문실적이 사립대보다 많고, 1만 명 이상의 대학의 경우에서도 사립대 실적보다 국·공립대학 논문 실적이 더 높다.
마지막으로 법인화가 과연 세계적인 대세인가의 여부이다. 법인화 추진세력은 일본의 사례를 들면서 법인화의 당위성을 주장하였다. 그런데 일본의 경우 법인화 이후 심각한 문제점에 직면하고 있다. 법인화로 국가재정지원이 축소되면서 대학운영이 어려움을 겪고, 이를 해결하기 위해 대학들이 수익사업에 목을 매거나, 등록금을 인상하였다. 또한 평가와 성과주의에 기반한 차등적인 재정지원은 대학의 자율성을 훼손하였고, 학문의 균형발전을 저해하고 있다. 즉 제한된 자원이 이른바 산업경쟁력이 있는 분야(IT, 환경, 바이오, 나노테크)에 집중되면서 기초과학이나 인문사회과학 분야는 배제되는 현상이 심화되었다. 그 결과 법인화 이후 이른바 경쟁에서 살아남은 대학과 그렇지 못한 대학간의 격차가 커지면서 대학서열과 학력주의가 더욱 심화되고 있다. 뿐만 아니다. 대학구성원의 고용불안의 문제가 확대되고 있다. 비용절감의 압박은 결국 임금의 하락과 노동강도의 강화로 이어지고 있다.
그러면 미국과 유럽의 대학들은 어떤가? 미국 대학생의 65.4%는 주립대학을 다닌다. 주립대학들은 모두 주정부의 세입과 임의지출 조항에 의한 공공기금에 의해 지원을 받는다. 재정은 1995년 미연방교육부 통계에 근거할 때 정부 수입이 절반(51%)정도이고 독자재원이 1/4(26.9%)정도를 차지한다. 또 미국의 대학은 그 설립자와 상관없이 대학이사회에 관리하는데, 대학이사회의 구성원은 통상 주지사에 의해 임명되거나 주민선거에 의해 선출된다.
유럽은 경우 대학의 국가책임은 더욱 크다. 독일의 경우 고등교육기관 대부분은 주립이며, 이 주립대학은 ‘공법상의 단체’임과 동시에 ‘국가기관’이다. 재정의 대분은 공적기금이며, 1970년대 이후 무상으로 유지되고 있다. 최근 일부 주에서 학생부담금을 부과하나 이는 한국에 비할 때 매우 미미한 수준이다. 프랑스의 경우 대학은 원칙적으로 전부 국립이다. 프랑스 교육법전은 ‘학술적 문화적 전문적 성격을 가지는 공시설법인은 법인격을 가지고 교육적 학술적 행정적 자치를 가지는 국가시설’로 규정하고 있다. 재정의 경우 국가부담이 78.9%를 차지하고, 수업료 등 대학의 자기 수입은 7.6%로 되어있다. 프랑스의 국립대학은 수업료를 징수하지 않게 되어있지만 최근에는 약간의 비용을 걷는다고 한다. 그러나 이는 매우 소액이다. 한편 대학의 운영과 관련하여 독일대학은 대학구성원 모두가 참여하는 대학위원회를 두고 있으며, 종학대학의 학술평의회는 전임교수 뿐만이 아니라 비전임교수, 학생, 직원 대표가 참여한다. 학술평의회 산하 위원회 중 교수 및 학업과 관련된 위원회에서 학생대표가 절반의 의결권을 갖기도 한다. 프랑스대학 역시 학내 최고 의결기관을 하는 관리평의회에 교원, 학외유직자, 학생, 직원 등의 대표가 참여한다. 학술연구평의회는 교원대표가 60-80%를, 교육 대학생활평의회는 교원과 학생대표가 75-80%를 차지하고 있다.

3. 국립대법인화의 문제점 - 서울대법인화법을 중심으로

앞서 보았듯 현재 국립대법인화는 국립대전체가 아닌 선택적인 법인화라는 형태로 진행되고 있으며 이는 서울대법인화법의 날치기로 현실화되었다. 그러면 서울대법인화법은 내용은 무엇이고 어떤 문제점을 안고 있을까?
지난 12월 8일에 날치기 통과된 법안의 핵심은 대학지배구조의 변경에 있다고 할 수 있다. 즉 법인화로 새롭게 구성된 법인격의 중심은 학내외 인사로 구성되는 이사회가 되며, 총장은 학내구성원들의 직접선거가 아닌 이사회를 통해 선출될 가능성이 크다. 대학의 인사 및 조직운영도 변하게 되는데 그 핵심은 교직원에 대한 인사권을 총장이 장악하고, 인사 및 보수 사항에 대한 의결권을 이사회가 갖는다. 교직원 신분도 공무원이 아닌 법인 소속으로 변경됨과 동시에 ‘사립학교교직원연금법’의 적용을 받게 된다. 또한, 예산 회계제도도 변하게 되여, 품목별 예산제(line-item budget)가 정액교부금제(block grant)로 변모하고, 재무경영협의회가 예결산을 심의하고 이사회가 의결하게 된다.
이러한 서울대법인화는 일본의 법인화의 폐해와 매우 유사한 결과를 초래할 것으로 예견된다.  
우선 등록금인상의 가능성이다. 지금도 한국의 국립대는 사립대와 마찬가지로 등록금에 의존하고 있다. 2006년 세입실태 분석결과 ‘등록금 및 회비’ 40.2%, 국고보조금 48.7%, 기타 11.1%로 구성되었다. 특히 전체 회계의 절반이 대학이 자체 운영하는 기성회계이고, 기성회계의 70.9%가 기성회비로 국립대 또한 교육비의 상당부분을 학생 학부모에게 전가하고 있음을 짐작할 수 있다. 기성회비는 2000년 9.0%, 2004년 10.7%, 2007년 10.6%로 물가상승률의 3-4배가량 인상되었다. 특히 2002년 이후로는 국립대 등록금이 사립대보다 높은 비율로 인상되어 사립대 등록금과 격차가 줄어들었다. 이런 상황에서 법인화는 등록금의 인상으로 이어질 공산이 크다. 실제로 이미 서울대는 ‘2007~2025 서울대학교 장기발전계획’에서 서울대 법인화를 계획하면서 ‘대폭적인 등록금 인상에 대한 사회적 합의와 학내합의를 이루기 위해 특단의 조치가 필요하다’고 스스로 언급한 바 있다. 서울대 등록금의 인상은 곧 여타의 국립대 등록금의 인상으로 그리고 높은 사립대 등록금을 정당화는 근거로 작동할 것이다.
다음 대학의 자율성을 훼손하고 권력에 의한 통제가 심화될 것이다. 서울대법인화법의 핵심중 하나는 대학운영의 주체가 학내구성원이 아니라 이사회로 변경되는 것에 있다. 이로써 총장직선제는 간단히 폐기된다. 반면 이사회가 선임하고 교육과학기술부 장관의 제청을 거쳐로 대통령이 임명한 총장이 교직원에 대한 인사권을 장악하고, 인사 및 보수 사항에 대한 의결권을 이사회가 가진다. 이외에도 대학에 대한 국가 및 권력의 통제가 강화될 수 밖에 없는 요소는 곳곳에서 확인된다. 즉, 기재부장관과 교과부장관이 지정한 차관이 국립대학법인 서울대학교 이사회 임원으로 참여해 영향력을 행사할 수 있으며(제9조), 총장은 4년마다 교과부장관과 협의해 대학운영 성과목표를 설정해야 하고, 교과부장관은 이를 평가해 이행결과를 행정 및 재정지원에 반영하도록 되어있다(제32조). 결국 권력의 입맛대로 대학을 통제 운영하겠다는 것에 다름 아니다.  
마지막으로 대학과 학문의 자본종속의 심화되고 학문간 대학간 불균등과 서열이 더욱 심화될 것이다. 한국사회의 교육문제의 근원은 위계화 된 대학과 학문서열체제이다. 서울대를 정점으로 하는 대학서열체가 완강히 자리잡고 있으며, 학력과 학벌이 곧 한 인간의 사회적 지위를 결정짓고, 이는 학력에 따른 임금과 사회적 지위의 격차를 합리화하는 도구로 기능하고 있다. 사회 전체적으로 보면 교육비용 지불능력의 차이가 곧 학력과 사회적 지위의 차이로 나타나며 이는 다시 직업, 수입수준 및 주거 형태 등 에 따른 계층구조의 분화 양태에 거의 비례하여 현상화하고 있다. 이렇게 대학서열체제는 입시경쟁을 유발하는 원인이도 하지만, 더욱 중요하게 지배계급의 계급지배의 도구 특히 학력에 따른 직업군의 고착화와 임금과 사회적 격차를 재구조화는 장치로 기능하고 있다. 그런데 법인화는 이 서열을 더욱 심화시킬 수 밖에 없다. 법인화로 정부의 재정지원이 제약될 상황 속에서 법인화된 서울대와 다른 국립대학은 당장 대학의 재정에 도움을 줄 수 없는 기초, 순수 학문 보다는 응용학문 중심으로 대학의 재정을 운용할 것이고, 이런 상황 속에서 외부적 재원을 끌어오기에 더욱 힘든 처지에 있는 기초, 순수학문은 고사의 위기에 빠질 가능성이 크다. 만일 부족한 재원을 끌어들이기 위해 민간자본에게 의지할 경우에도 그것은 해당 자본에게 직접적인 이윤을 보장할 분야에 국한될 것이기에 결국 기초학문등이 고사하거나 학과가 통폐합되는 등  학문간 불균등을 심화시킬 것이다. 나아가 대학 서열체제를 그대로 둔 상태에서의 재정지원은 결국 상위권 대학에 대한 투자로 귀결될 수 밖에 없다. 실제로 이명박정부는 평가와 연계된 차등적 재정지원을 강조하여 대학간의 빈익빈 부익부 현상을 더욱 심화시키고 있다.

4. 나오며

그러면 국립대법인화가 아닌 다른 대안은 없는 것인가? 아니다. 앞의 외국사례가 보여주듯이 대안은 이미 존재한다. 그것은 바로 대학에 대한 국가책임을 확대하고 대학운영에 대한 사회적인 규범을 마련하는 것이다.
특히 국립대의 경우 그 법적인 지위를 분명히 하는 것에서부터 다시 출발하지 않으면 안된다. 한국의 국립대는 설립주체가 국가일 뿐 어떤 역할을 수행해야 하는지 명문화되거나 사회적으로 합의를 이룬 논의가 없었다. 즉, 국립대는 헌법이 정한 교육받을 권리를 실현시키기 위한 하나의 기관이며, 자율성을 바탕으로 학문의 자유를 실현하기 위한 법적 형식임에도 불구하고 법적지위가 명확히 규정되지 않았다. 국립대학의 근본문제도 여기에서 비롯된 것이라 할 수 있다.
나아가 국립대의 수를 더욱 늘리고 재정적인 지원을 확대하지 않으면 안 된다. 누구나 무상 혹은 저렴한 비용으로 대학교육을 받기 위해서는 더 이상 천문학적인 적립금을 쌓아두고 돈벌이를 하는 사학자본에게 대학교육이 내 맡겨져서는 안 된다. 또한 국립대에 대한 충분한 재정적인 지원이 뒷받침 될 때에만 그 교육적 성과를 기대할 수 있다.
마지막으로 대학과 학문의 균형발전을 위해서는 대학생의 선발과정과 대학운영의 대대적인 혁신이 요구된다. 부모의 사교육비 지불능력이 수능성적을 결정하고 그 수능성적에 따라 인생이 결정되는 교육불평등체제를 그대로 두고 대학과 학문의 발전을 꾀할 수 없다. 이와 관련하여서는 입시폐지 대학평준화 그리고 국공립대 네트워크, 대학의 사회화 등 대학체제의 근본적인 개혁방안을 보다 대중적으로 공론화하지 않으면 안 될 것이다.
지금은 이미 고등학생의 80% 이상이 대학을 진학하는 세상이다. 이제 대학교육은 보편교육이지 대중교육이 되었다. 이제 그에 걸맞게 대학교육의 국가적 사회적 책임을 공론화 할 시점이 도래하고 있는 것이다.
한편 서울대법인화투쟁은 끝나지 않았음을 분명히 해야 한다. 무엇보다 법안의 발효가 2011년 12월이 되어야 한다는 점에서 아직도 가능성은 남아 있다. 실제로 지난 2월 15일 ‘국립대법인화저지 대학등록금인하 교육공공성 실현을 위한 공동행동’이 결성되는 등 노동 시민 사회단체들이 이 투쟁에 나서고 있다. 비록 법안은 날치기 통과되었으나 지금이야 말로 전국의 국립대주체들 나아가 모든 교육운동진영이 이 문제에 관심을 가지고 적극적으로 실천을 전개하지 않으면 안 될 때이다.
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