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[진보교육] 66호 (2017.10.16. 발간)


[특집] 2017년 하반기 총력투쟁

3. 문재인 정부 교육정책 난맥상의 요인과 대응방향


정세분석팀

 





   1. 교육정책 난맥상

 

   문재인 정부가 출범하고 진보교육감의 아이콘이었던 김상곤 장관이 취임했지만 기대했던 교육개혁의 새바람은커녕 앞으로 교육정책이 어떻게 전개될 지 도무지 오리무중이다. 모두가 당연시했던 특권폐지, 전교조 합법화는 하염없이 뒤로 미루고 있고 입시 절대평가 전환은 논란만 불러일으키다 망신만 당한 채 유예되었다. 교원평가는 폐지가 아니라 개선한다고 한다. 당선 직후 달랑 공문 한 장(그 만큼 마음만 먹으면 개혁이 어려운 것은 아니라는 것) 으로 일제고사를 폐지시킨 이후로 교육 분야에서 그 어떤 개혁적 모습도 보이지 않고 있다. 한 마디로 교육개혁 실종이고 정책 난맥상이다.

   교육정책 난맥상은 다른 분야에 비해 유독 심하다. 법조계와 정치권 개혁에 뚜렷한 의지를 보이고 있으며, 노무현 정부의 실패를 반복하지 않겠다면서 경제 및 부동산 정책에 지속적으로 개입하고 있다. 그런데 교육 분야만큼은 노무현 정부의 실패를 답습하고 있다. 적어도 현재까지는.

왜 그럴까? 일부에서는 여소야대라는 정치적 환경과 관료들의 저항 때문이라고 생각할 지도 모른다. 그러나 이런 해석은 바짝 엎드려 있는 관료사회 분위기와 맞지 않고 개혁 기조를 분명히 하면서 법개정이 필요하지 않은 사안들은 과감히 추진하는 다른 분야와 비교할 때 설명이 되지 않는다. 난맥상의 원인은 문재인 정부 내부에 있다.

 

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  지난 몇 개월을 잠시 돌아보자. ‘교육개혁 실종은 특권학교 폐지를 미루는 것에서부터 시작되었다. 특권학교 폐지는 대표적인 교육공약의 하나였으며 국민적 지지도 높은 사안이었다. 또한 법 개정도 필요 없고 정부 방침에 따라 얼마든지 시행할 수 있는 일이었다. 기득권층의 일부 반발이 있더라도 그것은 이미 예상 범위 안에 있는 일이었고 정권 출범 초기 매우 자연스럽게 실현할 수 있는 일이었다. 모든 사람이 예상하는 일을 추진하는 것은 반대의 힘도 크지 않으며 후휴증도 적다. 문재인 정부는 초기에 특권학교 폐지를 분명히 하면서 순차적 폐지 일정을 내놓으면서 교육개혁의 분위기를 창출하기 시작했어야 했다. 전교조의 법외노조화 문제 역시 마찬가지다. ‘특권학교 폐지’ ‘전교조 법적지위 정상화등을 정권 초기 빠르게 시행해야 할 과제로 설정했던 민주당 내부 플랜 문서의 내용은 개혁을 추진하고자 한다면 정권 입장에서 볼 때 매우 타당한 것이었다. 그러나 문재인 정부는 예상된 일부 기득권층의 반발을 핑계로 슬그머니 뒤로 미루면서 이후 더 큰 반발을 넘어서야 하는 부담을 스스로 키우고 있다.

 

   문재인 정부 교육정책 난맥상의 하이라이트는 입시 방안 논란에서 드러났다. 수능 절대평가 전환은 문재인 정부의 공약일 뿐 아니라 박근혜 정권에서부터 추진한 것이었기 때문에 사실상 기정사실화되어 있었던 것이다. 물론 박근혜 정권 시기에 절대평가 전환의 구체적 준비가 미비했기 때문에, 그리고 절대평가 전환의 전제인 대학 개혁의 상이 국공립대통합네트워크 공약이 표명된 바 있기는 하지만 아직 공유되지 않았기 때문에 결과적으로는 단계적 방안이 나오거나 심지어 이번처럼 유보될 수조차 있었다. 그렇지만 절대평가로의 전환이라는 방향만큼은 명확하게 할 수 있었다. 그런데 변별력 논란을 거친 후 너무 성급하게 추진하면 안된다라는 총리의 발언이 있고 나서 사실상 절대평가 전환을 포기하는 2개의 방안이 제출되는 의의의 상황이 빚어진다. 그러자 이번에는 교육단체 및 시민사회의 반발이 크게 일고 급기야 개선방안 확정이 유예되기에 이른다.

교육개혁 실종과 입시방안 논란, 유예 과정은 문재인 정부의 교육철학 및 정책기조 부재, 정권 내부 세력 간 각축을 여실히 보여준다.

 


   2. 철학 부재와 교육 정책 방향을 둘러싼 3각 구도

 

   가장 근본적 요인은 교육철학 부재와 그에 따른 정책기조 혼란 때문이다. 시장주의도 아니지만 그렇다고 진보개혁적 입장을 분명히 하는 것도 아니다. 교육 사안들을 바라보는 일관된 관점과 원리가 전혀 없으며, 그 때문에 상황에 따라 이리 저리 흔들리는 모습이 여실히 드러났다. 문재인 정부의 교육 정책 난맥상은 사실 대선국면 때부터 내재해 있었다. 문재인 정부의 교육공약은 일관된 방향과 틀 없이 성격이 다른 다양한 요구들의 짜깁기로 구성되어 있다. 일제고사와 특권학교 폐지, 전교조 합법화, 국공립대통합네트워크 등 교육운동 진영이 오랜 투쟁을 통해 제출해 온 것과 고교학점제와 같은 자유주의 교육정책 그리고 소프트웨어-스팀교육 강화 등 이전 정부의 교육정책과 맥락을 같이 하는 것들이 혼재되어 있다. 일관된 교육철학과 분명한 정책기조 없이 득표에 도움이 될 만한 것들을 이것저것 모아다 놓았기 때문이며 막상 정권을 잡자 어찌 해야 할지를 모르는 상태인 것이다.

   이러한 철학과 정책기조의 부재 속에서 크게 3가지 교육관과 세력이 각축하고 있는 것으로 보인다.

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   * 진보개혁 교육관

   우선 교육의 공공성과 평등을 중시하는 진보개혁 교육관과 세력이다. 전교조를 중심으로 민중진영과 교육시민단체들은 지난 20여 년 간 신자유주의 교육시장화와 이명박, 박근혜 정권의 역사퇴행적 정책들에 맞서 싸워 오면서 진보개혁적 요구와 대안들을 제출하고 확산시켜 왔다. 진보개혁 진영은 일제고사, 특권학교, 성과급과 교원평가, 역사교과서 폐지와 교육복지 확대, 서열적 입시 폐지와 국공립대통합네트워크 등을 제기해 왔다. 이러한 진보개혁적 요구는 반신자유주의 투쟁을 이끌면서 주된 흐름으로 형성되어 왔다.

 

   * 자유주의 교육관의 부상

   촛불항쟁의 흐름을 이어 받은 대선 초반만 해도 진보개혁적 기조가 중심적 위치를 차지했으나 대선 국면을 거치면서 점차 자유주의 교육정책이 부상하였다. 개인적 선택과 자율을 강조하는 자유주의 교육관은 잠재적으로 광범한 기반을 지니고 있지만 반신자유주의 투쟁 전선에서는 소극적, 주변적 위치에 있었으며 소위 진보교육감들의 진출 이후 차츰 정책적 영향을 발휘하기 시작하다 대선국면 속에서 본격적으로 빠르게 부상하기 시작했다. 그것은 자유주의라는 문재인 정부의 성격과 자유주의 교육의 잠재된 토대에 기인한 것이라 할 수 있다. 대선 국면 중반 이후 국공립대통합네트워크가 교육 10대 공약에서 빠지고 고교학점제가 핵심 공약으로 등장한 것이 이러한 흐름을 잘 보여준다.


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   * 기득권의 저항

   교육에 관한 한 수구 세력은 문재인 정부 외부가 아닌 내부에 있다고 보아야 한다. 왜냐하면 특권학교와 사립재단 등 교육 엘리트와 기득권 세력이 정권 담당 세력 내부에 상당 정도 존재하기 때문이다. 이들은 정권 출범 이후 교육 공약마저 후퇴시키기 위해 적극적으로 개입하기 시작했고 그렇지 않아도 정책기조가 혼란스런 와중에 영향력을 강화하였다. 그에 따라 특권학교, 전교조합법화 문제가 후퇴하였고 기득권 세력의 입김이 작용한 해괴한 입시 방안이 제출되기에 이른다.

 

   지금 현재 문재인 정부는 교육정책 기조를 둘러싸고 크게 3가지 교육관과 세력이 부딪치면서 각축하는 상황이며 그야말로 방향 자체의 난맥상이라 할 수 있다. 우리는 이 상황을 어떻게 대응하고 진보적 교육재편을 현실화해 나갈 수 있을 것인가?

 

 

   3. 입시 문제를 넘어 총체적 교육 재편으로

 

   먼저 내용의 문제를 살펴본다. 정책 난맥상 속에서 유예된 입시개선 방안 논의를 매개로 전개되는 논의 속에서 문재인 정부 시기 전체를 규정짓는 교육정책 기조가 마련될 것으로 보인다. 조만간 다시금 입시 방안을 둘러싼 논쟁이 불붙을 것이다. 이후 논의는 단지 입시방안에 국한될 수 없으며 또한 그래야 한다. 만약 2017년처럼 입시방안에 국한되어 쟁점이 형성된다면 그것은 또 다시 혼란만 야기할 것이 틀림없다. 그것이 대학 서열 구조에 규정받는 한국교육의 구조적 특수성이다. 따라서 향후 논의는 입시와 연계된 대학체제개편, 교육과정 재정립 등의 문제를 총체적으로 진행 되어야 하고 그래야 올바르고 실효성있는 입시방안 마련도 가능하다. 그리고 그를 통해 교육철학과 정책기조, 방향을 잡아나가는 과정이 되어야 한다. 입시 개선 방안과 관련된 향후 논의는 다음과 같이 전개될 필요가 있다.

 

   첫째, 입시개편의 전제로서 대학체제 개편을 먼저 또는 함께 제기해야 한다. 새로운 대학체제의 상 없이 논의되는 입시개선 방안은 변별력문제를 넘어서지 못하는 논리적 약점을 지니며 따라서 2017년 논란에서 확인했듯이 실제적 개선도 한계 지운다. 대학의 서열체제와 절대평가 입시는 논리적으로 아귀가 맞지 않으며 대학서열해소 방안과 결합되지 않는 실제적 입시 개선 방안은 불가능하다. 당장 쉽지 않아 보인다 해서 대학서열 해소 문제를 회피할 경우 절대 전환의 논리적 정당성을 확보할 수 없으며 입시 개선의 방향까지 상실된다. 대학체제 개편 방안은 (4차산업혁명 혹은 인지자동화시대로 표현되는) 대학평준화를 지향하는 대학통합네트워크를 새로운 시대적 흐름에 입각하여 고등교육의 새로운 역할과 구조 개편을 포함하는 것으로서 재구성할 필요가 있다. 그것은 새로운 문화역사를 창출하는 고등교육의 새로운 과제와 역할을 제기하는 것이기도 하고 대학평준화에 입각한 입시개편 방안의 전망과 근거를 확보하는 것이기도 하다. 그 속에서 대학체제 개편과 입시 개선 방안이 함께 연계된 추진 일정과 경로를 제출해야 한다. 그렇게 함으로써 두 사안 모두의 논리적 정합성과 현실성을 함께 높여 나갈 수 있다.

 

   둘째, 고교학점제에 대응하여 보편 교양교육으로서의 중등교육의 성격을 재정립해야 한다. 고교학점제는 개개인의 흥미와 계획에 의해 교과를 선택할 수 있도록 하자는 자유주의 교육정책의 전형이라 할 수 있다. 고교학점제는 현실적 실현가능성도 문제이지만 원리적으로 보편교육과 충돌한다. 교과 선택으로 구성되는 교육과정은 개인마다 다르게 되며 어떤 영역은 과잉되고 어떤 영역은 배제되게 된다. 따라서 보편 교육으로 규정되는 초중등 교육에서 기본적 원리로 작동할 수 없다. 이전에 비해 주체적 인간이 되기 위해 필요한 교육 영역과 내용이 확대되는 역사적 상황은 오히려 보편 교육의 강화를 요청한다. 교육 연한을 늘이지 않더라도 교과의 체계적 재구성과 양과 난이도의 적정화로 보편 교육 강화를 실현하는 것이 현 단계의 과제이다. 그런 점에서 보편 교양교육으로서의 중등교육의 성격과 과제를 분명히 하는 가운데 고교학점제에 담긴 개인적 선택 요구를 담아내는 방식이 필요하다. 보편 교육의 틀 안에서 선택권을 부여하는 올바른 방식은 공통 교육과정을 중심으로 관심, 특기 영역에서 학점제를 결합하는 것이다. 개인의 선택권을 보장해 나가야 할 부분은 개별적 성격이 강한 관심, 특기 영역이다. 유럽 등에서처럼 지역의 교육 기반을 조성하여 관심, 특기 영역의 다앙한 기회를 제공하는 방안으로 구체화할 필요가 있다.

 

   ‘보편 교양교육으로서의 교육과정 및 절대평가 체제를 통한 유초중등 교육 정상화 - 대입 자격고사화 - 대학통합네트워크를 통한 대학체제 개편은 상호연결된 하나의 교육 개편 방안을 이룬다. 이에 대해 자유주의는 현재 절대평가로의 전환에는 동의하지만 대학서열 해소에는 뚜렷한 입장이 없으며 고교학점제에 방점이 찍혀 있다. 교육 기득권 세력은 현행 시스템 유지를 추구한다.

   앞으로 3가지 교육관과 세력 사이에 치열한 담론투쟁, 정책투쟁이 전개될 것으로 보인다. 이 중 기득권 세력은 그 동안 그들이 옹호해 온 신자유주의적, 수구적 교육관이 이미 역사적 힘과 명분을 상실했기에 새로운 교육정책 기조를 둘러싼 논쟁을 주도할 수는 없을 것으로 보인다. 결국 대선 국면에서 급격히 부상한 자유주의 교육관, 세력과 진보개혁 세력 사이에서 새로운 교육체제, 정책기조를 둘러싸고 치열한 각축을 벌일 것으로 전망된다.

 

 

   4. 비판과 견인을 통한 교육혁명 실현으로

 

   새로운 교육 방향을 둘러싼 내용적 각축은 주로 진보개혁진영과 자유주의교육관 사이에서 전개될 것으로 예상되지만 교육 기득권 세력의 저항 역시 만만치 않을 것이다. 따라서 현재의 3각 구도에 조응하는 세력 방침이 필요하다. 그것은 한 마디로 자유주의 교육에 대한 비판과 견인으로 요약된다고 할 수 있다. 새로운 교육의 방향에 대해서는 비판적으로 극복하고 기득권 세력의 저항에 대해서는 자유주의와 연대하면서 견인해 나가는 것이다. 비판적 견인은 생각이나 말로 실현되는 것이 아니라 함께 할 수 있는 교육시장화 적폐, 관료주의에 대한 대중 투쟁을 우리가 주도하고 우리의 교육담론을 더 풍부하고 체계적으로 전개하는 것에 의해 가능하다.

자유주의 교육에 대한 비판과 견인의 노력이 한편으로는 (자유주의를 비판하기 때문에) 기득권 세력의 강화로 귀결되지 않을까, 반대로 다른 한편으로는 (자유주의와 연대하기 때문에) 자유주의의 대세화로 귀결되지 않을까 하는 염려를 할 필요는 없다고 본다. 모든 것은 우리의 투쟁의 힘과 내용적 실력에 달렸기 때문이다. 그 점에서 지난 시기 우리는 투쟁의 힘과 명분, 대안적 내용을 축적해 왔다. 앞으로 우리에게 필요한 것은 더 강고한 투쟁 의지와 내용을 풍부하게 해 나가려는 노력이다.

 

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   자유주의 정권 아래라고 해서 반드시 자유주의 교육정책으로 귀결되지는 않는다. 유럽의 많은 나라들이 자유주의 정부 아래에서 자유주의 교육정책이 아닌 사회민주적, 공공적 교육정책이 도입, 실현, 강화되었다. 그것은 공공성이 중시될 수밖에 없는 교육의 특수성과 자유주의 교육의 한계 때문이다.

   고교학점제 방안에서 볼 수 있듯 자유주의 교육정책은 구조적, 총체적 시각이 허약하다는 결점이 있다. 개인에게 선택권을 주면 대다수가 열심히 공부하고 입시경쟁이 완화되리라는 생각에는 청소년기 발달단계와 목표, 학습 부진이나 이탈의 실제 요인, 대학 체제와의 관련성 등 다양한 구조적 요인들에 대한 분석들이 거의 부재하다. 그것은 자유주의가 개인에 초점을 맞추면서 사회적, 집단적 과정에 무관심하거나 부정적으로 보기 때문이다. 이 때문에 자유주의는 교육 문제에 대해 사안별로 접근하며 총체적 교육개혁의 상을 제출하지 못한다.

 

   새로운 교육체제 수립을 둘러싸고 자유주의 교육론과의 교육적, 사회적 논쟁은 불가피하다. 그렇지만 한편으로 교육시장화의 적폐 정책들이 널려 있고 개인의 권리라는 자유주의의 핵심 가치는 여전히 중요한 문제. 민주주의와 연결되는 문제. 따라서 한편으로는 자유주의와 연대하여 교육시장화 및 관료주의의 교육적 적폐를 몰아내고 한편으로는 자유주의를 비판적으로 견인하면서 민주적, 민중적 교육개편을 실현해 나가야 한다.




진보교육 66호_특집_3. 문재인정부 교육의 난맥상 .hwp

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