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2018년 교육감선거 분석과 향후 과제

 

김학한(사회적 교육위원회 정책위원장)

 

1. 2018년 교육감 선거결과

 

이번 교육감 선거에서 민주진보교육감이 14개 지역에서 당선되었다. 이러한 숫자는 2014년 13개 지역에서 민주진보교육감이 당선된 것과 비교할 때 1개 지역이 증가한 것이며, 이는 전체 교육청의 82%에 해당하는 압도적 비율이다. 특히 울산에서 민주진보교육감의 당선으로 민주진보교육감 지역의 외연은 확대되었으며, 2010년 6개, 2014년 13개에 이어 경향적으로 확대되고 있다.

 

2010

2014

2018

민주 진보 교육감

서울, 경기, 강원, 전북, 광주, 전남 (6개 지역)

서울, 경기, 인천, 강원, 충북, 충남, 세종, 부산, 경남, 전북, 광주, 전남, 제주(13개 지역)

서울, 경기, 인천, 강원, 충북, 충남, 세종, 울산, 부산, 경남, 전북, 광주, 전남, 제주(14개 지역)

전교조출신 교육감

강원, 광주

강원, 광주, 인천, 충남, 충북, 세종, 경남, 제주(8개 지역)

강원, 광주, 인천, 충남, 충북, 세종, 경남, 제주, 울산, 전남 (10개 지역)

 

특히 이번 선거에서 전교조 지부장 출신 교육감이 10개 지역에서 당선되었다. 이는 전교조가 법외노조이고 전교조 반전교조 프레임이 선거의 중요한 요인으로 작동한 상황에서 이룬 결과여서 더욱 의미가 있다. 이번 선거에서는 보수교육감 후보진영도 단일화를 바탕으로 반전교조 구도로(전교조 out, no 전교조) 공세를 전개하였고, 이러한 상황에서 이루어진 전교조 출신 교육감의 대거 당선은 전교조에 대한 국민적 지지를 간접적으로 보여주는 것이었다.

 

2018년 교육감 선거결과는 진보교육에 대한 국민적 지지라는 구조적 요인과 촛불혁명과 한반도 평화의 조성이라는 정세적 조건과 결합된 결과이다.

첫째, 협력과 발달의 혁신교육, 평등교육, 교육복지와 교육공공성 강화 등 진보교육에 대한 국민적 지지와 요구가 기저적 요인으로 작동하였다. 보수교육감 후보들도 무상급식과 무상교육 등 교육복지정책을 수용하는 형태로 진행되었다. 대전의 경우에 보수교육감이 인지도 등을 통해서 당선되기는 하였으나 치열한 접전이 벌어졌고, 경북의 경우에도 보수와 진보 후보간 삼파전 구도로 전개되었다.

둘째, 지방선거에서 촛불혁명 이후 남북간, 북미간 군사적 긴장 완화의 상황에서 더불어민주당과 진보정당에 대한 선택이 보수정당을 압도하였고 이러한 투표양상이 교육감 선거에서도 영향을 주었다. 자유한국당 등 보수의 몰락이 보수 성향의 교육감들의 낮은 지지율과 연동되는 양상이 나타났다. 보수교육감의 입장에서 보면 대구, 경북 등 보수자치단체장이 당선된 2곳에서 당선되었고, 현역보수교육감이 나온 대전에서 접전 끝에 겨우 당선되었다.

 

셋째, 현역교육감의 인지도가 당선에 영향을 주었다. 특히 무상급식처럼 선거판도에 영향을 주는 쟁점의제가 부각되지 않으면서 교육감의 인지도가 당선에 유리하게 작동하였다. 현 교육감의 당선이 서울, 경기, 강원, 충남, 충북, 세종, 대전, 부산, 경남, 광주, 전북, 제주 등 12개 지역에서 재선 또는 3선이 이루어졌고 교육감이 재출마한 지역에서 낙선한 경우는 없었다. 경선이 본격적으로 진행된 곳은 인천, 대구, 경북, 울산, 전남 등 현역 교육감이 없거나 불출마한 지역이다.

 

결국 2018교육감 선거의 결과는 진보적 교육정책과 방향에 대한 국민적 지지라는 기반 위에서 촛불혁명과 문재인 정부 등장 이후의 한반도 평화에 대한 국민적 여망이 민주진보세력에 대한 지지와 결합되어 이루어졌다.

 

2. 교육감 선거 과정 분석

 

1) 교육감 선거 후보 단일화 양상

이번 교육감선거에서는 후보선정과 관련하여 이전과 비교하여 진보후보 진영의 경우 복잡한 양상으로 진행되었으며 복수의 후보가 본선에서 경쟁을 전개하기도 하였다.

 

단독후보

경선 단일후보

복수후보

기타

민주진보교육감 지역

충남(김지철), 충북(김병우), 세종(최교진), 경북(이찬교), 부산(김석준), 전북(김승환), 제주(이석문) 7개 지역

서울(조희연), 강원(민병희), 인천(도성훈), 경기(송주명), 대전(성광진), 경남(박종훈), 전남(장석웅) 6개 지역

울산(노옥희, 정찬모), 광주(장휘국, 최영태) 2개 지역

대구

 

2018교육감선거에서 진보교육감 추진위(촛불교육감추진위 등)는 서울, 경기, 인천, 대전, 경북, 대구, 울산, 전남, 광주 등의 지역에서 구성되어 활동을 진행하였다. 전북에서는 추대위가 구성되었고, 강원, 충남, 충북, 세종, 제주 지역 등에서는 별도의 추진위가 구성되지 않고 교육단체 차원에서 교육감후보와 협약식을 체결하는 것으로 진행되었다.

추진위를 통해 현역교육감이 참여하는 내부경선이 진행된 곳은 서울, 경남 지역이었으며, 경기, 광주에서는 현역 교육감이 추진위 경선과정에 참여하지 않았다. 이에 비해 울산은 단일화에 실패하였고 광주는 단일화 주체 구성이 대표성에서 한계를 가지면서 복수후보로 본선에 임하는 결과를 가져왔다. 경기의 경우에는 이재정 교육감이 경선과정에 참여하지 않으면서 민주진보 단일후보와 경쟁하는 상황이 전개되었다. 인천, 전남은 단일후보 과정을 통해 시민후보를 결정하였고 이것은 선거 당선에 핵심적인 동력이 되었다.

 

2) 민주진보교육감 공약

민주진보교육감 후보들은 두 차례의 공동공약발표 기자회견을 진행하였다. 그리고 권역별로 공동공약발표 기자회견을 통해 의제를 쟁점화하였다. 4월 남북정상회담 시기에 맞추어 평화교육선언을 진행하였고 교육감 선거가 본격화되면서 5월 달에 공동공약을 발표하였다.

평화교육을 위한 민주진보교육감 후보 공동선언

 

■ 평화·통일교육 진행

- 교육청 공동으로 [평화·통일교육] 교재 개발 (교육부와 협의)

- 동아시아 평화교육과 세계시민교육으로 발전

■ 민족의 화해와 협력, 공동번영을 도모하기 위하여 교육분야 교류를 활성화

- 남북 교육교류 협력에 관한 조례를 제정

- 남북 교육교류 협력을 위한 시 ‧도교육감 방북

- 남북 교원들의 학술 교류 및 교육기관 상호 방문

- 남북 학생 교류(11.3일 학생의 날 행사 공동추진 등)

■ 교원과 지역사회의 평화교육 역량을 강화

- 교사에 대한 평화 연수 확대(통일부와 협의)

- 지역사회와 평화통일교육 거버넌스 구축과 프로그램 개발

 

5월 공동공약은 입시경쟁교육 해소, 학교민주화와 교육자치의 활성화, 교육복지와 학생 안전 강화 등 3대 기조를 제시하였으며 현안 과제로 평화교육과 성평등 교육 강화를 제시하였다.

 

민주진보교육감 공동공약

 

1. 입시경쟁교육 해소 – ‘협력과 발달의 학교’

▶유초중고교육을 살리는–학생들의 입시고통을 완화하는 입시제도 수립/대학서열체제 해소

▶특권학교의 일반고 전환-고교평준화 확대

▶특성화고 현장실습제도 개선

▶학교혁신-혁신교육지구 확대-마을교육공동체 조성

▶교육과정의 재구성-미래사회 대비 역량 강화와 인권, 노동, 생태, 평화교육 활성화

 

2. 학교 민주화와 교육자치 활성화 - “민주적인 학교”

▶교장공모제 확대와 교직원, 학부모, 학생이 선출하는 교장선출보직제 시범 도입

▶교육주체의 기본권 강화 : 교원 노동기본권-정치기본권 보장, 학생 청소년 인권법-인권조례 제정, 학교비정규직의 정규직화

▶교육청 사업의 설계, 집행, 평가에 시민이 참여하는 민관 거버넌스 운영/시도교육감협의회 활성화

 

3. 교육복지와 학생 안전 강화 - “학생이 주인인 학교”

▶친환경 무상급식 실시- GMO 없는 무상급식

▶안전한 학교환경 조성 : 미세먼지, 석면 없는 학교

▶고교무상교육과 학교교육경비 지원 확대

▶공립유치원 확대와 공영형 사립유치원 육성

▶돌봄 강화 : 지자체-교육청-지역사회의 협력 강화

 

4. 평화교육과 성평등 교육 강화

▶평화교육 강화

-교육청 공동으로 [평화·통일교육] 교재 개발, 남북교육교류협력에 관한 조례 제정, 수학여행 활성화, 남북학생 축구대회, 농구대회 등의 체육활동을 실시하고 남북학생체전으로 발전시켜 나감

▶성평등 교육 강화

-평등과 인권에 기반한 '국제인권수준의 성교육 가이드라인‘ 마련/ 성평등 교육 확대와 성평등 학교 문화 형성

 

그리고 후보들의 공약집에 이러한 정책이 상당 부분 반영되었다.(중앙선거관리위원회 교육감 당선인 5대공약 중)

-고교무상교육, 공립유치원 확대, 친환경 무상급식,

-대학입시제도 개편(광주), 특권학교의 일반학교 전환(서울)

-학교교육과정외 강제학습 페지(울산)와 학원등 사교육기관 규제 추진(서울)

-사립학교공공성, 투명성 강화(전남, 전북)

-지역공동체와 함께하는 교육혁신지구 확대, 마을교육공동체 사업확대, 공문없는 자치학교운영(세종), 교권보호센터 운영(충남)

-평화통일교육 강화(강원, 광주)

-교육비리척결(울산, 인천)

-미세먼지, GMO없는 안전하고 건강한 학교

 

이번 선거에서는 보수교육감들도 민주진보교육감후보의 공동공약발표에 대응하여 보수후보 단일화를 추진하고 공동공약을 발표하였다. 단일화 기구를 통해 경선을 거쳐 서울·경기·부산·대구·대전·세종·강원·제주 등 여러 지역에 단일 후보를 내세웠다. 이러한 단일화를 바탕으로 대전, 대구에서 당선되고 제주에서 접전을 펼쳤다.

 

단독후보

경선 단일후보

복수후보

기타

보수교육감출마현황

대전

서울, 강원, 경기, 부산, 대구, 세종, 제주

인천, 경북, 경남, 울산, 충남, 충북

광주, 전남, 전북

 

보수 교육감후보들의 공약의 주요 내용은 민주진보교육을 좌파교육으로 규정하고 수구적 교육이념과 선택과 다양성의 신자유주의교육을 복원하는 것이었다.

<박선영 서울시 교육감 후보, 임해규 경기도 교육감 후보, 최순자 인천시 교육감 후보> 공동공약

하향 평준화된 획일적인 좌파 교육 패러다임을 끝내고, 학생의 소질과 적성에 맞는 맞춤형 다양화 교육을 추진

 

△수도권 교육을 황폐화한 좌파교육 반대-교육의 정치적 중립을 확보하고, 교권회복과 생활지도에 걸림돌인 학생 인권조례의 독소조항을 폐지하고 전면 개편

△공정한 입시제도를 통한 교육기회 제공 – 수능상대평가 유지, ‘대입 전형 3년 예고제’를 ‘6년 예고제’로 전환

△학생 학부모에게 완전한 학교선택권 부여-학생들이 시․도 안에 있는 모든 중·고등학교에 지원

△통일을 견인하는 교육 제공-한국의 근현대사와 자유민주주의 가치 등을 가르치는 통일체험 교육, 남북교사교류 사업 추진

 

그러나 보수교육감후보들의 공약에도 진보교육감의 의제였던 교육복지 관련 공약이 포함되었다. 이것은 진보적 교육의제의 대중화를 통하여 부분적으로 견인한 과정이었다.

 

-유치원에서 고등학교까지 무상급식확대, 교육경비 지원확대, 돌봄기능 강화

-학생인권, 교권보호 추진

-미세먼지, 유해물질 등에서 안전한 학교

 

3. 교육자치의 향후과제

 

2014~2018년 직선교육감 2기에는 중앙정부와의 대립으로 2017년 5월까지 민주진보교육감의 정책을 전면화하는 데에는 제한이 있었다. 2014~2017년 민주진보교육감들은 박근혜정부의 신자유주의 교육정책에 대립하면서 교육부의 시행령통치에 대응해왔다. 자율형 사립고의 일반고 전환, 누리과정 예산 확보, 전교조 법외노조 철회, 역사교과서 국정화 저지 등에서 교육부와 대립하였다. 중앙정부의 퇴행적 성격으로 인해 민주진보교육을 전면화 활성화하는 데에는 한계로 작동하였다.

2018년~2022년에는 문재인정부의 교육정책이 자유주의적 한계를 포함하고 있지만 ‘국가가 책임지는 교육과 보육’이라는 국정과제에 입각하여 추진되고 있다. 이러한 조건에서 2018년 교육감 선거를 통해 14개로 확장된 민주진보교육감은 교육부와 대립적 관계로부터 협력적 긴장관계로 재정립하면서 진보적 교육개편을 추동하고 견인해 나가야 할 것이다.

 

<표> 교육자치 유형의 전환

2010~2014년 이전

 

2014년이후~2017.5

 

2017.6~

교육부-신자유주의교육정책

 

교육부-신자유주의 교육정책

교육부-국가가 책임지는 교육과 보육

 

시도교육청-신자유주의 교육정책

시도교육청-진보적 교육정책

시도교육청-진보적 교육정책

 

교육주체-신자유주의교육정책 저지, 공교육개편요구

 

교육주체-진보적 교육정책, 교육혁명요구

교육주체-진보적 교육정책, 교육혁명요구

특히 교육자치가 활성화될 수 있도록 중앙차원의 교육정책에 대한 개편이 중점적으로 추진되어야 한다. 첫째, 입시경쟁교육 해소와 초중등교육 정상화를 위한 대입제도 개편이 이루어져야 한다. 대입제도 개편은 대학서열체제 해소로 전진하여야 할 것이다. 둘째, 특권학교를 폐지하고 일반고로 전환하여 고교체제개편에 박차를 가해야 한다. 2019년부터 진행되는 자사고, 특목고 재지정 평가와 맞물려 중앙차원에서 법제도적 개편을 추진하여 고교평준화체제를 재정립하여야 한다. 셋째, 성과급, 교원평가 등 경쟁주의 교원정책의 해소와 학교비정규직의 정규직화로 교육노동의 안정을 조속히 이루어야 한다. 이를 바탕으로 혁신교육과 학교혁신, 교육자치와 학교자치의 제도적 기반을 정비해야 한다. 전반적으로 민주진보교육감의 대거 당선이 신자유주의 교육체제에서 진보적 교육체제로의 이행을 본격화하는 계기가 되어야 한다.

 

둘째, 2014년 교육감선거에서 시민사회단체를 중심으로 해서 민주진보교육감을 출범시켰으나 당선 이후에는 교육주체들과의 소통, 협치에서는 한계를 드러내었다. 2018년 이후에는 민주적 거버넌스의 구축을 통해 교육주체들과 주민의 힘을 능동적으로 결집시키고 교육 개혁의 후퇴를 저지하고 전진을 향해 나가야 할 것이다. 교육주체들의 동의와 동력에 기반하여 교육청을 운영하고 진보적 교육정책을 지속적으로 추진해야 한다. 동시에 교육감 당선이후 공약이행과 교육현안에 대한 교육주체들의 입장이 반영되기 위해서는 추진위를 전환하여 교육청-교육단체 사이의 상시 지속적 의사소통체계를 구축하여야 한다.

 

셋째, 민주진보단일후보 선출과 관련한 경로와 규칙을 재정립하여야 한다. 향후 민주진보교육감들이 재도전에 나설 경우 반드시 민주진보단일후보 경선과정에 참여하도록 견인하여야 한다. 이러한 후보선정과정이 미리 확립되어 있어야 임기 중에 지역 교육주체들과 협의하고 소통하는 교육감이 될 수 있으며, 나아가 선거에서도 후보단일화를 통해 후보의 난립으로 표가 분산되는 사태를 방지할 수 있다.

2018년 교육감선거에서 경기, 광주에서 현 교육감이 민주진보후보 단일화 경선에 참여하지 않으면서 교육단체들과 갈등을 노정하였고 본선에서 당락이 좌우되는 위기국면에 도달하기도 하였다, 이에 비해 서울, 경남에서는 현 교육감이 참여하는 단일화를 통해 당선의 확고한 토대를 구축하였고, 교육주체들과의 쌍방향 소통을 통한 의사결정의 조건도 진전되었다.

 

넷째, 교원, 공무원의 정치기본권확보와 청소년의 참정권인하가 이루어져야 한다. 교사들은 집단적으로나 개인 차원에서나 선거 운동과 관련한 제약은 물론 진보, 보수로 이루어지는 시민경선에도 주체적으로 참여하는 것이 거의 불가능하다.

또한 청소년의 참정권 연령인하 운동이 추진되었으나 보수 야당의 반대로 현실화되지 못하였다. 교사와 학생들의 정치기본권과 참정권이 제한되어 있어서 교육정책의 공약화와 교육주체들의 선거과정 참여가 제한적일 수밖에 없다.

 

교육자치 선거에서 진보교육감의 대거 당선이 지방 교육권력의 교체에 그치는 것이 아니라 교육부를 견인하고 추동하여 신자유주의교육체제로부터 진보적 교육체제로 이행을 확고히 하는 계기점이 되어야 한다. 

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