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38호 [기획] Ⅲ. 대학개혁을 위한 사회적 지원 방안

2010.07.16 15:52

진보교육 조회 수:1289

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[기획] Ⅲ. 대학개혁을 위한 사회적 지원 방안

대학 문제를 조금만 고민해 본 사람이라면 대학의 문제가 결코 대학 스스로의 노력으로만 해결될 수 없다는 사실을 금방 알아챌 수 있다. 사회적 문제 해결이 동시에 병행되지 않으면 대학 스스로가 해결할 수 있는 문제는 매우 제한적이다. 이하에서는 대학문제 해결을 위해 필요한 가장 기본적인 사회적 지원 방안과 사회 문제들을 해결 방안을 논의한다.

1. 국가의 재정 지원 확대

한국의 고등교육은 매우 빠르게 팽창하였다. 1995년 51.4%에 불과하던 고등교육기관 진학률은 2001년에는 70.5%, 2004년에는 81.3%로 팽창하였다. 그런데 대학 교육의 팽창을 주도한 것은 사립대학들이었다.
사립학교 주도의 고등 교육 팽창은 커다란 문제점들을 야기하였다. 본래 한국의 사학들이 설립 초기부터 공공적인 목적을 위해 교육 사업에 뛰어든 것이 아니라 재산도피나 치부의 수단으로 사학을 설립하여 운영하는 경우가 많았는데, 특히 90년 대 이후 대학설립준칙주의 하에 설립된 대학들 대부분은 충분한 재원 마련이나 학교 설립에 대한 교육적 철학이나 전망도 없이 오로지 치부의 수단으로 대학을 설립하는 경우가 많았다.
이는 고등교육에 대한 정부의 열악한 재정지원과 맞물려 대학 교육의 질은 낮추고 대학교육비에 대한 가계의 부담을 상승시키는 주요 요인이 되었다.

1) 고등교육에 대한 국가 재정 지원의 확대

고등교육에 대한 GDP 대비 국가의 재정 지출 규모는 OECD 국가 중에서 최하위 수준이다. 반면 민간 부담률은 미국과 함께 세계 최고 수준에 이르고 있다. 정부와 민간 부분을 합한 우리나라의 고등교육 비율이 높게 산정된 것은 대학 진학률이 세계 최고 수준이기 때문인 것으로 판단된다. 따라서 정부의 재정 지원이 GDP 대비 0.6%에서 최소한 OECD 평균 수준인 1.1% 정도 즉 두 배정도 확대되어야 하며, 우리나라의 고등교육 규모를 고려하면 그 이상으로 인상시켜야 고등교육의 질을 유지하고 민간 부담을 줄일 수 있다. 만약 OECD 평균 수준으로만 고등교육에 대한 국가의 지원을 늘린다면 매년 5조원 이상의 재원을 추가로 확보할 수 있으며 이를 통해 고등 교육의 질을 획기적으로 개선시키고 국민의 교육비 부담을 대폭 줄일 수 있을 것이다.

2) 대학 등록금 문제 해결을 위한 지원

정부는 고등교육에 대한 지원을 방기하는 대신, 고등교육에 대한 모든 부담을 가계에게 떠넘겼다. 즉 국립대학과 사립대학의 등록금을 인상하여 부족한 고등교육의 재원을 충당하여 왔다.
<표1> A 유형 고등교육 단계의 연평균 등록금(2006~2007)
                    (단위 : 미국달러의 구매력 지수(PPP) 환산액)
    
      출처 : OECD(2009), Eucational at a Glance : OECD indicators

<표1>에서 보듯이 우리나라의 대학 등록금은 세계 최고 수준이다. 미국 다음으로 대학 등록금이 높다고 볼 수 있다. 하지만 대학교육비에 대한 정부의 공적 지원은 최하위 수준으로 OECD 평균의 1/3에 불과하다. OECD가 지난해 발에 발간한 <OECD 교육지표 2009>에서는 2006년 말을 기준으로 각국의 고등교육(대학) 체제를 4가지 유형으로 분류하였다. 첫 째 유형은 ‘대학등록금이 저렴한 데다 공적 지원까지 받는 나라’로서 학생들은 등록금을 내지 않을 뿐만 아니라 생활비까지 국가로부터 지원받는다. 스웨덴, 노르웨이, 핀란드 등 북유럽 복지국가들이 대표적이다. 두 번째 유형은 대학 등록금은 비싸지만 공적 지원이 발전한 나라로 영국, 미국, 오스트레일리아, 캐나다, 뉴질랜드 등이 이에 속한다. 이들 나라들은 대체로 GDP 대비 0.3% 이상을 정부에서 지원하고 있으며 특히 등록금이 가장 비싼 미국은 0.44%로서 우리나라의 다섯 배에 해당하는 규모이다. 셋째로 등록금이 싼 대신 공적 지원이 발전하지 않은 나라로 오스트리아, 벨기에, 프랑스, 이탈리아 등 주로 유럽 대륙의 국가들이 이 범주에 속한다. 이 국가들의 경우 공립대학의 연간 등록금은 1200달러(약 140만원) 이하이다. 네 번째 유형은 ‘등록금이 비싼데 공적지원도 발전하지 않은 나라’인데 바로 한국과 일본이다. 특히 한국은 가장 높은 수준의 등록금(2위)인 반면에 국가의 공공적 지원은 최하위에 머물러 있다.
그렇다면 어떻게 등록금 문제를 해결해야 하나?
우선 등록금 인상을 억제하고 등록금 산출 내역을 투명하게 할 수 있는 제도적 장치를 만들어야 한다.
등록금 자율화 조치가 취해진 2000년대 들어 국립대와 사립대 의 평균 등록금은은 매해 물가상승률의 두 배가 넘는 인상 행진을 해왔다. 그런데 그 어떤 대학도 왜 그 정도의 등록금 인상이 필요한지에 대하여 근거를 제시하지 않았다.
주요 사립대학의 적립금은 2007년 기준 7조 2천 9백 96억원 정도로 파악되고 있다. 이는 전국의 사립대학이 평균 500억 이상의 적립금을 가지고 있다는 것을 의미한다. 사립대들의 재정 운영이 불투명하고 대학을 재산 증식 수단으로 활용하는 상황에서 정부의 재정 지원을 무조건 늘리는 것만으로는 대학 등록금 문제를 해결할 수 없다. 우선은 사립대학의 재정 운영과 등록금 책정을 투명하게 할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것이 시급하다. 또한 지난 10년간 국공립대의 등록금 인상률이 사립대학보다 훨씬 높았다. 이는 국공립대의 존재 이유를 부정하는 것으로 국공립대의 등록금 인상을 우선적으로 중지해야 한다. 이렇듯 대학등록금 인상과 책정에 대한 철저한 감시와 투명한 공개로 대학등록금 인상을 억제하고 국가의 재정 지원 확대로(앞에서 말한 OECD 국가들의 평균 수준으로 지원 수준을 끓어 올려 매년 5조원 이상의 추가 재원을 마련해야 한다.) 대학 등록금을 낮추어야 한다.

3) 전임교수 확대와 비전임교수의 생계 보장

<표2> 연도별, 설립별 고등교육기관 비전임교원 비율                
(단위 : 명)

주1: A유형 고등교육 및 전문연구 프로그램.
출처 : 한국교육개발원, 2009년 교육정책 분야별 통계 자료집

<표2>에서 확인할 수 있듯이 비전임교원의 수가 매년 국·사립을 막론하고 계속 증가하고 있다. 전임교수 확대를 위한 정부의 재정지원과 대학 당국의 자구 노력을 강제하기 위한 규제가 필요하다. 정부에서 스스로 마련한 최소한의 기준인 전임교원 법정정원 충원률을 보면 2007년 기준 국·공립대의 경우 74.5%이며, 사립대의 경우 68.0%에 불과하다. 최소한 법정정원을 지키도록 지원과 강제를 병행해야 한다.
또한 비전임교원(시간강사)이 대학 교육의 60% 이상을 담당하는 현실에서 당장 비전임교원들을 대폭 전임교원으로 채용하기 힘들다면 비전임교원들을 국가차원에서 지원할 수 있는 제도적 장치의 마련이 시급하다. 현재 대부분의 비전임교원들의 경우 생계비 보존조차 힘든 것이 현실이다. 이런 상황에서 안정적인 연구활동과 교육활동을 기대하는 것은 불가능하다.  비전임교원들의 교원으로서의 지위를 보장할 수 있는 법안을 만들고 최소한의 생계를 보장하기 위한(준공무원화) 국가차원의 비전임교원 관리 시스템을 만드는 방안을 강구해야 한다. 2009년 현재 시간강사는 전문대에 23,231명, 일반대학에 63.311 등 86,542명으로 파악되고 있다. 이들에게 연간 1천만원의 연구비와 생활비를 지원해준다면 9천 억 정도의 추가 예산으로 충분하다. 비전임교원에 대한 지원은 들어가는 비용에 비해 그 효과가 매우 클 것으로 예상된다. 대학교육의 절반 이상을 담당하고 있는 비정규교원들이 안정적인 상태에서 연구활동과 교육활동에 전념함으로써 고등교육의 질을 획기적으로 개선해 나갈 수 있을 것이다.

2. 사회적 일자리 확대를 위한 대책 마련

<표3> 2009년 대졸 취업자 현황
(단위 : %)

출처 : 한국교육개발원, 2009년 교육통계분석자료집  

<표3>에서 볼 수 있듯이 현재 대학 졸업자들은 심각한 취업난을 겪고 있다. 현재 정부가 발표한 공식적인 청년실업률(만15세~24세)이 10%대에 육박하고 있지만 실제로는 이보다 훨씬 상회할 것이라는 것이 대부분의 전문가들의 분석 결과이다. 더욱이 위 표에서 확인할 수 있는 것처럼 4년제 대학출신의 정규직 취업률은 39.6%에 불과하며 전공 일치 취업률은 45%에 불과하다. 대부분의 대학 졸업생이 취업을 하지 못하거나 취업을 한다할지라도 비정규직이나 전공과 무관한 직종에 취업하고 있는 실정이다. 특히 인문계열의 경우 전공 일치율이 20%대에 머무는 심각한 현상을 보이고 있다. 이런 상황에서 대학들이 인기학과 위주로 구조조정하거나 취업에 필요한 실용적인 교육 내용 위주로 교육커리큘럼을 개편하는 것에 대하여 교수나 학생들이 쉽게 저항할 수 없다. 학생들 또한 취업이 어렵고 전공 일치 취업률이 낮은 상황에서 대학 공부에 매진하기보다는 별도의 취업을 준비하기 위한 시험공부에 매달릴 수밖에 없는 실정이다. 결국 취업이라는 현실적인 문제 때문에 대학의 본원의 역할인 학문의 연구와 교육은 취약해질 수밖에 없으며, 이는 다시 대학 전체의 학문적 수준을 낮추는 악순환을 반복하게 만들고 있다. 특히 기초학문 분야가 부실해지면서 전체적인 대학의 연구역량을 약화시키는 현상을 초래하고 있다.
그런데 취업난과 이로부터 비롯되는 대학교육의 악순환의 구조를 단순히 경기 침체의 결과나 자본의 노동유연화 정책으로만 볼 수 없다.

<표4> OECD 공공부문 고용규모 (2005)
(단위 : 전체 경제활동인구 대비 %)


<표4>에서 볼 수 있듯이 우리나라 공공부문 종사자(공무원)의 수는 다른 OECD 국가들에 비하여 훨씬 적다. 정부 부문 고용 비율은 OECD 국가 평균의 1/3을 약간 넘는 수준이다.  특히 우리나라 공공부문은 대부분 행정-교육-경찰-소방 등 사회 유지를 위해 필수불가결한 분야를 중심으로 구성되어 있다. 다양한 사회 복지 분야나 문화 예술 분야의 공공 부문 인력 배치는 매우 적거나 거의 전무한 상태이다. 공공부문이 이윤추구를 우선시 하는 사기업에 비하여 다양하고 질 좋은 일자리를 창출하는 기능을 가지고 있기 때문에 공공부문이 매우 왜소한 한국 사회에 일자리 구조는 매우 왜곡될 수밖에 없는 상황이다.
또한 공공 부문과 함께 사회적 공공 서비스를 제공하는 역할을 수행하는 비영리 민간 조직의 경우에도 OECD 국가들에 비하여 매우 열악한 수준이다. 이들 비영리 민간 조직의 경우 대부분의 재원을 국가 지원이나 기부금을 통해 충당하기 때문에 비영리 민간조직이 왜소한 이유도 역시 정부의 책임이 크다고 할 수 밖에 없다.
우리나라의 공공지출 비용은 2005년을 기준으로 OECD 평균의 1/3 수준에 불과하다. 국가의 공공지출 비율이 낮다 보니 공공부문이나 비영리 민간기구의 영역도 축소될 수밖에 없다. 이는 저소득층에 대한 사회복지와 일반 시민에 대한 공공 서비스의 질이 매우 낮다는 것을 의미한다. 또한 일자리의 측면에서 보면 양질의 공공 일자리가 매우 적어 경기 침체나 사기업들의 노동유연화 정책에 의해 양산되는 실업자나 불안전 노동자들을 흡수할 수 있는 완충 장치가 매우 미약한 수준임을 의미한다. 시급하게 OECD 국가의 평균 수준으로 공공 지출을 확대하여 공공부문과 비영리 민간 기구를 확대해 나가야 한다.
공공부문이나 비영리 민간기구가 대폭 확대되어야할 영역으로는 공교육 부문, 문화 예술 분야 그리고  사회복지 및 사회서비스 부문을 꼽을 수 있을 것이다. 또한 기초 과학 연구 분야와 생태 관련 연구·교육활동 분야도 확대되어야 한다.
지역도서관, 박물관, 문화 센터, 체육관, 생태교실 등이 증설되어 초중등 학생들의 방과후 문화-체육 체험활동을 책임지고 주역 주민들의 문화·교양 생활을 향상해 나가는 공간의 역할을 해야 한다. 이렇듯 공공부문이나 비영리 민간 영역이 확대되면 다양한  분야의 전공 출신자들이 진출할 수 있는 질 좋은 직장이 많이 창출될 것인데, 특히 인문-사회 계통이나 예체능 계통의 전문 인력을 대량으로 필요로 할 것이다. (지역의 문화·예술의 인프라 구축은 지역대학과 지역정부가 협력하여 연구·기획, 인력충원 및 시설 설치, 운영과 평가 등을 함께 해 나갈 수도 있을 것이다.)
공공적인 사회적 일자리 창출과 확대는 여러 의미를 동시에 지니고 있다. 우선 양질의 일자리 확대를 통해 실업 특히 청년 실업 문제를 해결할 수 있는 유력한 수단이다. 둘째로는 전공일치 취업률을 확대하여 대학 내에서 균형 있는 학문의 발전을 꾀할 수 있는 기반을 제공할 수 있다. 셋째로는 대학이 사적 기업을 위한 인력 양성소에서 탈피하여 공공의 이해의 복무할 수 있는 성격을 강화해 나갈 수 있다. 마지막으로 사회 복지와 각종 사회적 서비스의 양적 팽창과 질적 향상을 가져옴으로써 사회구성원들의 행복한 삶의 조건을 확대해 나가고 사회적 불평등은 완화시켜 나갈 수 있다.
이렇듯 사회적 일자리 창출은 청년 실업의 해소, 시장화로 치닫고 있는 왜곡된 대학교육의 정상화, 사회적 삶의 질의 향상과 불평등 완화라는 과제를 동시 해결할 수 있는 유력한 수단인 것이다.

3) 법률적·제도적 지원 조치

<표5> 지역 대학별 대기업 취업률


주1 : 4년제 일반대 졸업생 대상
출처 : 교육과학기술부, 한국교육개발원 2009 취업통계분석자료집

<표5>에서 볼 수 있듯이 대학의 지역별 위치에 따라 대기업 취업률에 커다란 편차를 보이고 있다. 대기업 취업이 높은 보수와 안정적인 일자리를 의미한다고 했을 때 대기업 취업률의 지역적 편차는 결국 대학들이 지역별로 서열화되어 있음을 의미한다. 위에 표에서 보듯이 서울 대학들의 대기업 취업률이 압도적으로 높은데( 위 표에서는 인천이 가장 높게 나오는데 그 이유는 우선 인천에는 규모가 큰 4년제 대학이 두 개밖에 없으며 수도권에 인접해 있기 때문일 것이다.) 이는 서울의 대학들이 상위 서열을 형성하고 있음을 보여주는 것이다. 그 이외에도 경기와 대구, 부산이 높은 비율을 보이고 있는데 경기의 경우에는 역시 수도권 지역이라는 이점과 높은 대학 서열을 반영하는 것이며 대구와 부산은 대기업들의 영남권 선호 현상을 일정하게 반영하고 있다고 할 수 있다. 이렇듯 대학을 졸업한 이후 사회에 첫 발을 내딛는 순간부터 이미 정해진 대학의 서열에 따라 커다란 차별대우를 받게 된다.

<표6> 고위공직자 대학별 출신 비율(2010. 2월 기준, 고위공무원 462명 기준) (단위 : 명, %)


그런데 더욱 심각한 문제는 취업 단계에서보다 승진단계에서 발생한다. <표6>의 정부의 고위 공직자의 비율을 보면 SKY(서울대+연대+고대)가 45.6%, 여기에 성대와 한양대를 합치면 60%에 이르게 된다. 기타에 속한 대학들도 많은 수가 서울에 있는 대학이기 때문에 결국 고위 공직자의 70% 이상이 서울 지역 대학 출신들이 장악하고 있다. 또한 더 상위 직위인 장차관급의 경우 SKY가 66.9%를 점하고 있다.(2010년 2월 기준)
대기업도 이에 못지않게 심각한 모습을 보여주고 있다. 취업 단계에서 서울 지역 대학 출신들은 18.5%를 차지하지만 승진 이후 임원 단계에서는 서울 출신들이 51%에 이르며, 실제로 유학파를 제외하면 60% 이상의 점유율을 보여주고 있다.  
이는 우리 사회에서 대학의 서열구조가 얼마나 심각한 사회적 불평등과 차별을 낳고 있는가를 여실히 보여주는 자료이다. 대학의 서열구조는 SKY를 정점으로 하여 수도권 사립대학, 지방국립대학, 지방사립대학 순으로 큰 그룹이 형성되고 있으며, 다시 그룹 내부에 거의 일렬로 대학별 서열 순위가 매겨지고 있는 실정이다.
이런 경직되고 봉건적인 대학 서열 체제는 교육 부문은 물론 전사회적으로 여러 병리적인 현상을 양산한다. 초중등 교육 단계에서 과잉 입시경쟁, 대학 서열화로 인한 대학의 활력저하(상위권 대학의 안주와 하위권 대학의 체념), 상위 학벌 대학의 부당한 횡포 증대, 대학교육을 통한 사회적 불평등과 차별 심화 등등.
따라서 대학 서열 철폐는 초중등 교육과 대학 교육 정상화의 핵심적인 고리이며, 사회적 불평등과 차별을 철폐하기 위한 중심적인 조건이다. 국공립대 통합 네트워크, 대학평준화 등 대학서열화를 해결하기 위한 여러 가지 제안들이 있어 왔다. 이 글에서는 대학문제 해결을 위한 사회적 지원방안을 논의하는 것이 중심이기 때문에 대학평준화 방안 등 직접적으로 대학체제를 개편하는 문제보다는 새로운 법률 제정 문제 등 간접적인 사회적 지원 방안을 중심으로 검토해 보겠다.
우선 학력과 학벌에 의한 차별 금지법 제정을 들 수 있다. 학벌과 학력에 따른 취업, 승진, 임금, 연수 그리고 기타 모든 처우에서 차별을 금지하는 법안을 제정하는 것이다. 이미 2006년 7월 국가인권위원회가 학벌·학력 차별을 포함한 20개 차별 사유를 금하는 내용의 ‘차별금지법(안)’을 성안하여 정부에게 제정을 권한 바 있지만 정부가 이 권고에 응하지 않아 사실상 폐기된 상태이다. 다시 한 번 사회 구성원들의 여론을 불러 일으켜 학벌과 학력에 의한 차별은 물론 여타 사회적 차별을 동시에 해결할 수 있는 사회적 운동을 전개해 나갈 필요성이 존재한다.
또 하나는 공직자 지역할당제이다. 위에 표에서 확인한 것처럼 사회적 차별을 개선하기 위해 가장 앞장서야 하는 공공기관이 오히려 심각한 학력-학벌 차별을 하고 있음을 알 수 있다. 민간 기업의 인사에 정부가 직접 개입하는 것이 힘든 현실에서 우선 정부 등 공공기관에서 공직자 할당제를 시행함으로써 전체 사회 분위기를 선도해 나가야 한다. 공직제 할당제란 사법·행정·외무·기술고시, 공인 회계사, 변리사 시험 등의 국가고시 그리고 교원과 공무원  채용시 특징 지역과 특정 대학 출신들이 일정 비율 이상을 점유하지 못하도록 하는 것이다. 그리고 지방대학 출신자 채용확대를 위한 쿼터제 실시, 정무직 및 고위직 공무원 임용시 특정 대학출신들의 과점화를 막기 위한 조치 등을 포함할 수 있을 것이다
물론 대다수의 대학졸업자들의 취업하는 사기업에서의 학력·학벌에 의한 임금 격차의 축소, 승진기회의 공정화 등이 매우 중요함을 물론이며 나아가 전반적인 사회복지 체제의 확대가 대학서열화를 해체하는 중요한 수단임을 구태여 강조할 필요도 없을 것이다.

3. 나가며
한국에서 대학은 이제 보편적·대중적 교육기관의 성격을 지니고 있다. 따라서 대학의 문제는 특정한 사람들만의 관심거리가 아니라 사회구성원의 공통된 관심사가 되고 있다.
한국 대학교육은 너무 짧은 시간 동안 급속하게 양적으로 팽창하면서 많은 문제점들을 양산하였다. 사립중심의 대학구조와 족벌운영체제, 극단적인 서열체제, 높은 등록금과 질 낮은 교육, 최근에는 대학의 민영화와 기업화 현상까지 일일이 열거하기 힘들 정도로 많은 문제들이 양산되고 있다. 하지만 가장 커다란 문제점은 대학이 더 이상 학생들이나 학부모들에게 적절한 보상 체제로 작동하고 있지 못하다는 점이다. 이는 대학의 근본적인 개혁을 요구하는 대중적 저항이 분출할 가능성이 매우 높다는 것을 의미한다.
우선 대학문제를 사회적 아젠다로 형성하기 위한 이슈 파이팅(담론투쟁)과 다양한 실천적 투쟁의 흐름들을 만들어나가야 한다. 동시에 대학 문제를 해결을 위해 지속적으로 투쟁할 수 있는 집단적 주체를 형성해야 하는데 당연히 그 중심에는 대학생과 교수가 서야할 것이다. 그리고 이들을 지원하고 이들과 연대할 수 있는 광범위한 정치세력 및 시민-노동세력의 연합체의 형성 등이 필요한데 초·중등 교육문제를 해결하기 위해 노력해왔던 교육운동 세력이 연대 세력의 주력 부대를 형성해야 할 것이다. 대학문제해결이 초중등 교육 문제 해결의 중요한 열쇠가 되기 때문이다.
대학 문제의 해결은 우리 사회의 전체 지형을 변화시키는 문제와 긴밀히 연동될 수밖에 없다. 그 만큼 어려운 문제인 동시에 의미 있는 문제이기도 하다.



















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