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특집2 신자유주의 평가시스템의 반교육적, 반노동적 본질


교원평가를 넘어 ‘노동자평가’ 반대로 반인간적 서열화, 등급화제도 폐지하라



1. 교원 등급화, 공무원 등급화, 노동자 등급화 …
   바야흐로 평가 전성시대

- 교원평가가 사회적 쟁점이 되고 있다. 그렇지만 공공부문 여타분야에는 이미 더 빠른 속도로, 더 강력한 형태로 평가체제가 도입, 확산되어 오고 있다. 우선 몇 가지 사례를 살펴본다. 이하 사례는 진보교육연구소에서 개최한 ‘신자유주의 평가 패러다임의 반노동적, 반교육적 본질’ 심포지엄에서 발표된 ‘KT의 평가제도와 사회적, 개인적 피해사례’(박철우| KT노조), ‘공무원조직에 도입되는 BSC의 현황과 내용’(이태광|공무원노조), ‘궤도산업구조조정과 노동자평가사례’(정흥준|도시철도노조)에 발췌, 재구성하였다.  


󰋮 KT의 평가제도
- 강제퇴직의 기준, 도구 : KT는 1997년 이후 6년간 약 25,000명 강제퇴직. 강제퇴직의 대상자 기준에는 직원 인사고과(평가)가 반드시 포함. 평가제도는 단계적으로 세분화되고 강화되었으며, 평가에서의 부진 자는 퇴직 강요를 끊임없이 받게 됨.  

* ERP(전사적 인력관리)
전사적 인력관리란 재무, 회계, 조직관리 등 회사의 총체적인 관리시스템을 말한다. KT는 ERP를 도입하면서 개인별 업무 목표 대비 실적을 구분하고 개인별로 매출액 실적을 계산해 내고 있다. 물론 이에 대한 등수도 매겨진다. 이러한 제도는 직원들 스스로 휴식시간을 줄이고 퇴근 시간을 늦추며, 휴일근무를 자처하는 등 실적에 뒤떨어지지 않기 위해 사력을 다하는 분위기로 전환시켰다.

* KT 내에서 평가제도의 강화 과정
- 1982년 정부투자기관으로 변경된 이후 초기에는 경영자 평가 시행(사장 성과급), 전국 500여개의 전화국에 기관성과급 지급.
- IMF 직후인 98년부터 기관별 차등을 두기 시작 : 현재는 그 차이가 상위와 하위간 60%.
- 2006년에는 임금교섭을 앞두고 KT는 기관별 차등 성과급 지급제도를 팀별, 개인별로 지급하겠다는 안을 제시.
- 신인사제도 도입 : KT가 공기업 시절인 1995년 하반기 회사는 처음으로 신인사제도 도입을 제기. 직원 평가에 대한 내용은 S ~ D등급으로 세분하여 발탁승진제도 도입과 부진 자에 대한 재교육으로 구성. 당시에는 노조의 강력한 저지되었으나 이후 회사가 직접 개입하여 노동조합의 어용화를 이룩하면서 인사제도의 변경은 하나씩 단계적으로 추진.

S 등급A 등급B 등급C 등급D 등급10%20%30%30%10%

* KT 내에서 평가제도가 조합원들에게 미친 영향
- 명예퇴직 강요 : 최하위 등급(D등급)을 부여 받은 자들에 대한 차별과 그에 따른 퇴직강요. 민영화 직전에 실시된 명예퇴직에서는 인사고과 부진 자들에게 대부분 개별면담을 통해 회유와 협박 수준에서 퇴직강요. 2003년 민영화 이후에는 ‘농어촌지역 발령조처’ 등으로 강제화.
- 퇴직 거부 시에는 인권유린에 해당하는 탄압이 가해짐. 대표적인 사례가 2003-4년도 KT 상품판매직 전보조치. 2003년 9월 명퇴를 거부한 480여명의 D등급 자들을 회사 편제에도 없는 상품판매직으로 전보조치하고 ‘퇴출 대상’이라는 문건을 통해 관리를 지시. 이들은 기존 영업직과는 비교할 수 없는 차별을 당하고 관리자들의 감시, 미행 속에 징계 해고 수준까지 가게 됨. 이에 480여명의 조합원이 대책위를 꾸리고 인권단체들의 도움으로 1년여 걸친 투쟁을 통해 상품판매직은 해체가 되었지만 다수가 정신질환으로 고통을 받고 있는 상태이고 지금도 차별과 퇴직강요는 계속.
- 비연고지 전보 및 근속승진의 누락 : 평가 제도를 통한 인력감축 방식은 강제로 압박하는 것 이외에도 차별과 굴욕감을 주어 스스로 도태되게 하는 방식도 있음. KT는 98년부터 신상필벌이라는 제도를 신설하여 임직원들을 관리. 신상필벌의 악용사례는 비연고지 발령으로 나타나며 2002년 6월 서울 혜화에서 근무하던 이은중(54년생) 조합원이 전남 여수로 쫓겨나면서 신상필벌에 의한 비연고지 전보가 점차적으로 확산. 평가부진 자는 매년 정기인사 때도 비연고지 발령에 시달려야 함. 최하위등급에 대한 제제는 승진누락에서도 나타남. KT는 공기업 시절인 1989년부터 승진적체를 해소하기 위하여 일정기간 근무하면 자동으로 승진하는 제도를 노조와 합의하에 시행해 왔으나 2001년 들어서부터는 D등급자들을 전원 장기근속승진에서 누락시켜 오고 있음. 심한 경우 5년 연속 승진누락을 겪기도 함.
- 직위 미부여 및 감급제도 : 2001년 이후 인사고과 부진 자에 대한 직위미부여 및 감급제도를 적용. D등급을 받았을 경우 업무를 부여하지 않고(대기발령) 임금을 삭감(초기 80%, 6개월 후 50%). 현재까지는 관리자들에게만 적용되고 있으나 머지않아 조합원들에게로 확대될 것. 이들은 매우 굴욕적인 삶을 강요하고 버티지 못해 퇴직을 선택하는 사례가 늘고 있음.
- 고용불안 증대 : 임직원들은 하위등급을 받게 될 경우 심각한 고용불안에 시달리게 되었으며 스트레스로 인한 정신질환을 호소하는 자들이 급증.
- 노동 강도 강화 : 통신시장의 경쟁을 빌미로 임직원들에게 과도한 마케팅 판매가 불법적으로 자행되어 옴. 98년경부터 수년간 영업직, 비영업직 구분 없이 진행된 불법마케팅은 2004년 7월 통신위원회에서 제재결정이 나기 전까지 평가의 기준에서 가장 큰 부분을 차지. 비영업직, 특히 기술직에 종사하는 임직원들에게 다량의 상품을 팔게 하는 지시는 기존 업무 이외의 별도 작업으로 노동시간, 강도에서 엄청난 부담으로 작용. 또한 기관별, 팀별, 개인별로 하달된 판매목표를 달성하기 위한 강압적인 업무지시는 조직 내에 엄청난 스트레스를 가져 왔고 2004년에만 5명의 조합원들이 자살, 심장마비 등으로 세상을 떠나기도 함.
- 노동통제 강화 : 전 직원을 대상으로 매일 아침 8시 조회 또는 교육, 퇴근 후 7시 석회 및 시험을 보는 기관이 상당수를 차지. 물론 참석여부, 시험성적 등은 평가에 그대로 반영.
- 내부갈등 발생 및 사기저하 : 평가부진 자가 퇴직, 인사 상 불이익 대상자로 직결되면서 직원들 간의 경쟁이 심화되고 갈등으로 번지고 있음. 업무실적에 대한 과도한 욕심은 때로 살벌한 분위기를 조성하고, 평가자의 주관적 관점에 맞추기 위한 노예와 같은 자세는 현장을 권위주의적 분위기로 탈바꿈 시켜 나감. 직원들은 ‘몇 년을 더 다닐 수 있는가’하는 생각으로 주판알을 튕기면서 가급적 탈 없이 버티기에 급급한 종속적인 삶에 최선을 다해 적응. 이러한 현상은 개인의 삶을 피폐화 시키고 회사에 대한 자부심을 철저히 무너뜨려 사기저하에 큰 영향.

* 해피 콜
대민 서비스 향상의 일환으로 시행되는 해피 콜 제도는 선로현장에서 근무하는 직원들에게 강도 높은 스트레스를 제공하고 오히려 서비스가 후퇴하는 역작용을 불러일으키고 있다. ‘감동’을 받기 위해서는 신속하고 정확한 가설, 고장수리에 그치지 않고 이삿짐 운반 등의 도움을 주어야 한다. 그러다 보면 이후의 작업시간에 지장을 주어 고객들과의 약속시간이 지연되기도 한다. ‘불만’이 나올 경우 기관, 개인 평가에 미치는 영향 때문에 직원들은 가입자들에게 해피 콜을 설명하고 도움을 요청하는 사례도 비일비재하다. 협력사 직원들은 ‘불만’이 나올 경우 월급이 삭감되기도 한다.

* 평가제도와 사회공공성의 후퇴
- KT는 2006년 들어서 팀별, 개인별 평가를 강화한다는 방침으로 생산성 향상을 지표화하기 시작했다. 대민 업무 중 하나인 인터넷, 전화가설 등은 직영으로 운영되는데 이미 현장의 정규직 인력이 급감한 상태에서 가설물량을 소화해 내지 못하여 도급업체와 나누어 소화하는 경우가 대부분이었다. 그러나 평가가 세분화되어 개인별로 강화되면서는 부족한 인력 속에서도 무리한 작업이 계속되고 따라서 서비스 품질은 자연스레 저하되고 있다.(표준 공법에 따른 1인당 하루 가설 건수는 5~6건이나 현재 10건 이상의 가설을 하고 있는 실정임)


󰋮 공무원, 행정조직에서의 평가
* 성과상여급제
- zero sum 방식으로 전환된 성과상여급제 : 성과상여급제는 김대중정부 100대 개혁 과제로 선정. 2000년부터 정부는 이를 공무원조직에 적용. 행정공무원은 성과상여급제가 관철되어 S, A, B, C로 4등급으로 나누고 C등급에 대해 성과상여금을 지급하지 않음. 2006년부터 성과상여금이 보수체계로 편입되어 c등급의 경우 보수가 삭감되는 zero sum 방식으로 전환되고 있는 실정.
- 연봉제로의 전환 추진 : 성과상여급제는 연봉제로 가는 징검다리. 성과상여급제의 도입에 대한 정부의 의도는 이미 1988년 행자부와 삼성경제연구소의 연구용역보고서에 상세히 나타나 있음.

* 총액인건비제와 기관평가
- 성과상여금 3단계는 총액인건비제의 형태 : 임금체제개편 3단계는 성과급을 보수의 30%로 확대하는 것과 더불어 성과급 예산의 차등지급과 기관별 운영의 자율성을 부여. 성과급 예산의 차등지급은 기관별 등급제에 따른 인센티브와 페널티를 주겠다는 뜻. 기관별 운영의 자율성은 인건비 30%를 기관장이 나름의 지급 기준을 정해서 지급하도록 위임한다는 것인데 이것은 사실상 정부가 기관별로 인건비총액을 위임하고 기관장이 그 범위 내에서 자율적으로 지급하게 만든다는 내용.(오영교 행자부장관의 “향후 기본 항목 중에서도 봉급만 남기고 모두 성과급화해야 한다”)
- 교부금의 경우 광역시를 기준으로 인건비를 절약하는 경우 차등 지급하고, 초과하는 경우 지급하지 않는 방법으로 가용재원에 있어서 250억의 차이를 둔다. 또 인건비를 절약하는 경우 그 절반을 성과급으로 해당 기관에 지급하는 방침을 세워 놓고 있다.
- 총액인건비제 및 이와 결합한 기관평가의 폐해 : 인력감축, 노동강도 강화으로 귀결. 강남구처럼 인력 감축을 통한 인건비를 절감하고 장성군처럼 기관을 기업화. 강남구의 경우 구청장이 공무원을 자연 감소, 민간위탁을 통하여 1995년에 2042명에서 2005년에 1303명으로 감축하였고 총액인건비제 실시를 통하여 1000명 이하로 줄이겠다는 발표를 하였다.  

* 균형성과지표(BSC)
- 실적과 임금의 전면적인 등급화를 위한 성과측정 틀 : 성과급, 구조조정의 도구로서 기존의 근평을 뛰어넘는 새로운 평가방식으로서 균형성과지표(BSC) 도입. 정리해고를 전면화하는 BSC는 재무적 이익에 초점을 맞춘 기존의 전사적 자원관리방안을 넘어 학습과 성장, 업무 흐름, 고객 만족, 주주이익이라는 4개의 핵심 지표에 대한 상시적인 전략적 판단을 가능하게 하는 기업 생존 전략으로 제출된 평가시스템으로 노동자에 대한 상시적인 정리해고를 만들어내는 구조조정 시스템임.
- 변형된 형태로 공공부문 적용 : 민간 기업에서는 재무 관점이 주도적 관점이었으나 고객관점을 주도적인 것으로 변형하면서 팀평가, 개인평가를 시스템화. 2005. 4월 대통령 지시로 행자부가 추진하는 혁신행정 시스템을 보면 업무관리, 고객관리, 혁신관리, 성과관리시스템의 4개의 관리시스템이 연결되어 있으며 BSC 차원의 성과관리시스템이 중핵으로 위치할 뿐만 아니라 각 관리분야마다 다양한 방식의 평가제도가 결합되고 있다.(업무관리에서는 업무실적 평가, 고객관리에서는 고객만족도 평가, 혁신관리에서는 혁신마일리지 등)
- 성과관리와 평가의 전산시스템화 : 부서별, 개인별 성과관리와 업무실적, 고객만족도 등 제반의 평가지표와 실적은 전산화된 업무관리시스템을 통해 실시간으로 집적되며 심지어 팀별, 개인별 점수와 성과등급의 집계와 평정도 실시간으로 이루어진다. 시스템 자체만 놓고 본다면 노동의 인격적 본질이 거의 완전히 거세된 노동관리시스템으로 규정할 수 있다.
- 실시간 평가체제만이 아니라 전산시스템으로의 개인정보 집중과 관리의 문제도 심각하다. 이는 당장에는 평가와 관련 없는 영역조차 통제의 영역으로 들어감을 의미한다. 자신의 노동과 관련된 제 정보들이 지속적으로 집적되고 있다는 사실 자체가 통제적 자기검열을 강화하기 때문이다.

사례1 : 교육청의 BSC 구축(지방교육혁신 통합디지털시스템 구축을 위한 단위업무 매뉴얼 작성요령,교육부,2005.4.27 참조.)



사례 2: 행정자치부의 BSC
- 행자부는 개인별 성과까지도 평가하여 점수화하고 등급화하고 있으며 나아가 실시간에 홈페이지를 통해 공개하고 있다. 한마디로 경쟁과 차별의 극대화이다. BSC는 조직에 대한 전략적 판단 지표로 개발된 것인데, 행자부의 BSC를 통한 개인별 점수화, 차등화는 놀랍기 그지없는 행위.











* 직무성과계약제
정부는 성과관리에 있어서 핵심은 개인별 평가임을 분명히 하고 있고 그 방식은 계약에 의한 직상급자의 인사고과, 평정이 될 것이며 따라서 직무성과계약제는 조만간 전 공무원들에게 확산될 것. 이미 교육부는 국가공무원에 한해서 6급까지 계약을 체결한 바 있음. 각 부처 직무성과계약 추진 현황은 2006년 4월 6일 현재 ○ 계약체결완료 : 9개 부처  ○ 전략기획단계 : 10개 부처 ○ 개인별 목표설정 단계 : 29개 부처  ○ 운영지침 등 준비단계 : 4개 부처이다.


󰋮 궤도산업구조조정과 노동자평가
* 궤도산업의 공공성축소, 상업화와 평가 도입, 강화
- 철도, 지하철로 대변되는 궤도산업에서의 공공성이 축소되고 효율성이 강조되는 상업주의 전략이 강화된 것은 1998년 IMF 외환위기를 계기로 한 김대중 정부의 ‘공공부문개혁(공기업민영화)’에서 비롯되었다. 공공부문에서의 신자유주의 구조조정 내용은 크게 두 가지로 집약될 수 있다.
  첫째, 공기업의 직접 민영화방식이었다. 한국전기통신공사, 담배인삼공사, 포항제철, 한국전력공사, 한국중공업, 한국가스공사, 철도, 한국종합화학, 한국종합기술금융, 국정교과서, 대한송유관공사, 한국지역난방공사 등에 대한 민영화계획을 수립하고 대부분 민영화에 성공하였다.
  둘째, 행정자치부의 임금가이드라인, 기획예산처의 예산지침 등으로 통제를 강화하고 효율성이란 명분으로 상업주의 전략(연봉제, 외주용역확대, 인원감축, 퇴직금누진제폐지, 능력주의 인사관리 등)을 대거 적용하였다.
- 이 과정에서 연봉제, 능력주의 인사관리가 도입되면서 평가제도 강화

* 경영평가를 통한 기관성과급 차등지급
- 정부는 공기업의 매각가치를 높이기 위해 수도권 지하철공기업들에게 상업주의적 관리방식을 이식하였다. 98년 10월 초 행정자치부는 ‘지방공기업 구조조정 혁신방안’을 마련하여 서울지하철공사와 도시철도공사에 인원감축, 임금저하, 복리후생축소 등을 지시하였다. 또한 행정자치부는 ‘지방공기업법’을 개정하여 행정자치부가 경영진에게 예산지침 및 행정지침을 내릴 수 있는 권한을 부여. 개악된 지방공기업법에서 가장 핵심적인 것은 ‘경영평가제도’.이에 따르면 지방공사, 공단은 동종기업과 동일한 수익성 기준을 가지고 매년 경영평가를 의무적으로 실시해야 한다. 수익성위주의 평가등급을 5단계로 나누고 경영평가를 한 후 평가점수를 토대로 동종 공기업간에 상대평가를 하게 된다. 이러한 경영평가 결과에 따라 차별적인 인센티브-기관성과급과 임원의 성과연봉-를 제공한다.

임원성과급
경영평가등급가급나급다급라급마급지급율560%345%230%140%100%

직원의 기관성과급
경영평가등급가급나급다급라급마급지급율260%220%180%140%100%  

* 개별평가를 통한 개인성과급 차등지급
- 기관의 경영평가를 토대로 한 기관성과급에 이어 개개인의 개별평가를 통한 개인성과급도 2001년도부터 제도화되어 도입되었다.

개인성과급 지급비율
구분지급인원지급율수20%150%우30%120%양40%80%가10%50%

* 혁신평가제 도입
- ‘혁신평가제도’라 명명한 2006년도 행정자치부 지방공기업 평가계획에 따르면 ‘성과는 반드시 보상되어야 한다’는 원칙에 따라 혁신평가 점수에 의해 인센티브 상여금 지급
▪ 전체 공기업 중 1~6위(6개) : 월 기본급의 50~100%
▪ 전체 공기업 중 7~20위(14개) : 월 기본급의 20~50%
- 극도의 시장주의적 평가 기준을 제시하면서 점수화 : 성과주의 경영체제 구축(25점), 성과관리시스템 도입 및 운영(7.0점) 성과주의 팀제 운영(8.0점), 인건비총액 인상은 감점, 6시그마 등 혁신경영기법, 학습의 날 운영, 다면평가제 실시, 아웃소싱확대, 노사화합수준 등에 점수 부여. 심지어 노사평화선언(3점), 미선언(0점), 노사무분규(3점), 월차유급휴가 폐지(3점), 생리휴가무급화(1점) 등 직접적 노동자권리 박탈에 적극적 점수 부여.
- 지방공기업법에서의 임금가이드라인, 기관성과급 도입을 통한 공기업 통제력강화에서 더 발전된 형태 : 그 핵심은 결국 ①성과주의 경쟁체제구축(기업형팀제도입, BSC도입과 이를 추진할만한 사장의 능력), ②아웃소싱, 외주용역 확대를 통한 비용절감, ③노사평화선언 등 노동조합 무력화로 요약된다고 할 수 있다.
- 한편, 1998년 IMF이후 궤도산업의 임금상승률은 5%➡3%➡2%(호봉급 자연상승분이 포함되어 실제 상승률은 3.5%➡1.5%➡0.5%)이었다. 이는 최소한 물가상승률조차 반영하지 않은 임금인상이었는데 정부는 기관사성과급, 개인성과급에 이어 이제는 혁신평가인센티브까지 정상적인 임금인상 대신 구조조정을 추진하면 떡고물을 주겠다는 방식으로 궤도산업의 구조조정을 부채질하며 개별노동자들을 경쟁시스템으로 몰아넣고 있는 상황.

* 개별기업에서의 평가제도
- 행정자치부 및 지방자치단체의 경영평가, 혁신평가에 발맞춰 개별 기업들도 앞 다퉈 기업형팀제를 도입하고 BSC를 도입하고 있다. 참고로 철도공사, 도시철도, 인천지하철공사가 단체협약을 위반하면서까지 이사회에서 기업형팀제를 일방 통과시키고 BSC를 도입하였다.
- 또한 각 역별 평가를 통해 성과가 있는 역은 인센티브를, 성과를 내지 못하는 역은 인사상 불이익을 주고 있다. 도시철도공사는 2006년도 자체경영평가를 통해 계량지표, 비계량지표별로 점수화하여 역별, 팀별, 사업소별로 서열화하여 경쟁을 가속화시키고 있다.


<참고. 도시철도 자체경영평가계획 중>

□ 계량지표 평가방법(전산시스템 및 총괄반) : 경영실적
□ 비계량지표 평가방법(평가반)
- 등급별 평가기준 및 평점 (9등급 평점 부여)
등 급등         급         기         준평점구간1등급- 평가지표에서 요구하는 평가내용을 충분히 만족하는 경우
- 특별한 경영개선 노력의 결과로 과거 실적을 훨씬 상회하는 경우
- 주어진 경영여건에서 최선을 다한 것으로 판단되고 해당부서 업무연찬 노력정도가 객관적 자료에 의해 현저하게 인정되는 경우95점이상~ 100점2등급- 1등급에서 요구하는 기준을 대부분 충족하나 1등급 수준에는 다소 못 미친다고 인정되는 경우95점미만~
90점3등급- 평가지표에서 요구하는 평가내용을 대체로 만족
- 전기평가 지적사항 및 비효율적인 부문을 개선하는 등 가시적 성과가 있는 경우
- 창의력을 발휘하여 자의적인 업무수행을 하였으나 개선의 여지가 일부 있는 경우90점미만~
85점4등급- 3등급에서 요구하는 기준을 대부분 충족하나 3등급 수준에는 다소 못 미친다고 인정되는 경우85점미만~
80점5등급- 평가지표에서 요구하는 평가내용을 다소 만족
- 과거에 비해 실적이 양호하거나 주어진 여건하에서 당연히
  기대되는 실적을 달성한 경우80점미만~
75점6등급- 평가지표에서 요구하는 사항에 미흡
- 사업실적 미달, 예산낭비 요소 등이 발견되며 부진사업에 대한 개선노력이 미흡한 경우
- 해당부서 직원들의 노력의 정도가 미흡하여 과거수준의 실적에 다소 미달하는 경우75점미만~
70점7등급- 6등급에서 요구하는 기준에 해당하나 6등급 수준에 다소 못 미친 다고 인정되는 경우70점미만~
65점8등급- 평가지표에서 요구하는 사항을 결여한 경우
- 사업실적이 지극히불량하거나 집행상중대한결점이 있는 경우65점미만~
60점9등급- 8등급 기준에 해당할 뿐 아니라, 문제점․결점에 대한 인식이 약하고 대책강구 등 개선검토 의지가 없다고 인정 되는 경우60점미만~
0점
* 기타 주요 사례
- 특별성과급제 : 기관성과급, 개인성과급에 더해 특별성과급제도 도입 -> 연봉제도입의 사전단계
- 근무평정방식의 변경 : 근무평정을 강화하여 ‘분기별 개인목표’, ‘업무개선사항’등을 스스로 사내통신망에 입력하여 다음분기까지 확인, 이를 통해 개인성과급을 차등적으로 지급하고 인사고과에 반영

* 과도한 수익경쟁
- 각 역별 수입금비교 및 수익금10% 늘리기 위한 TFT팀을 구성, 운영
- 에너지절약을 위해 전기세30%절감을 위해 열차운행축소, 역사형광등1/2끄기, 역-분소별로 계량기를 달아 에너지 사용율을 매일 체크하고 심지어 역사 환기 및 냉방을 위한 공조기 온도를 상향조정하여 시민불편 초래
- 열차안전운행 등 기본업무를 도외시한 채 택배사업, 편의점사업, 기타 차량기지를 활용한 골프장사업 등이 논의되고 있음.


2. 공공부문 노동자평가의 특징과 반공공성

󰊱 공공부문 노동자평가의 특징
- 총체적인 평가시스템 : 각 단위마다 구체적 형태는 차이가 있으나 노동자에 대한 개별평가만이 아니라 기관평가, 경영자평가도 시행. 기관평가나 경영자평가에 노동자평가 강화정도가 평가척도가 되는 등 각 평가는 서로 연관되기도 하면서 총체적 평가시스템을 구성. BSC 평가영역에는 다양한 실적평가 외에 다면평가 점수가 별도 영역화하는 등 평가안에 평가가 있기도 함.
- 평가제도의 기능, 역할 : 구조조정, 노동유연화, 경쟁 도구로서의 평가제도의 기능을 여실히 보여줌. 기관축소, 인원감축 등 구조조정, 성과급과 연봉제, 예산배분의 기준으로 기능.
- 기업적경영방침과 정부정책 관철의 도구 : 경영방침이나 정책의도를 평가기준으로 설정함으로써 상부의 의도를 관철. 심지어 노사평화선언이나 무분규 사항의 평가영역화, 월차휴가무급화 등 노동자권리침해도 평가영역화, (기관)평가를 통해 (노동자)평가를 촉진하기도.
- 평가제도의 강화, 고도화 : 시간이 흐를수록 평가제도는 용도가 성과급에서 구조조정에 이르기까지 강화, 다양화되고 제도적 형태 역시 고도화. BSC 구축을 통한 실시간 기관, 개별평가시스템은 그 대표적 형태.
- 노동강도 강화, 인권침해 : 근무형태와 노동시간 등을 평가기준화함으로써 노동강도 강화를 초래하며, 과도한 경쟁구조 속에서 눈에 보이지 않는 노동강도 강화도 심각. 하위등급을 받은 노동자에게 부당한 노동권침해, 인권침해 발생, 또한 ‘복장 이상 유무’따위까지 묻는 ‘대면’ 고객모니터링 제도, 사실 상의 등급 공개 등 평가제도 자체가 인권침해 사항을 내포.

󰊲 공공부문 노동자 평가의 반공공성
- 신공공관리론에 입각한 공공부문 자본합리화전략을 추진하는 것에 대해서는 다양한 비판이 제기되고 있다. 특히 평가제도와 결부된 성과주의에 대한 비판이 주요하게 제기되는데 그 내용은 다음과 같다.(김현우, ‘경영평가 정책의 이데올로기 비판’에서 발췌 요약)
  첫째, 성과주의 적용의 실효성 문제. 행정목표는 비가시적인 경우가 많기 때문에 성과의 척도를 들이대면 가시적 목표만 추구할 가능성이 높다. 그런데 비가시적인 목표가 보다 근본적인 목표일 가능성이 높으며, 가시적인 목표들은 주로 수단과 방법에 관한 것이며 성과의 측정상 후자가 계량화하기 훨씬 쉽다는 것을 감안하면 그 문제는 더욱 심각해질 수 있다는 것이다.
  둘째, 정치적 길들이기로 작용할 우려.
  셋째, 경쟁주의의 경우 공직 사회 내부의 갈등과 불신감을 초래하기 쉽다.
  넷째, 고객지향적 행정이 전체 시민들의 공익에 오히려 반하게 되기 쉽다.
1.1.
1.2.
3. 노동자평가-인간에 대한 평가를 어떻게 볼 것인가?
1.3.
- 공공부문을 평가제도를 통해 본 노동자평가의 실상에서 구조조정의 도구, 노동강도 강화, 노동권침해, 공공성 상실의 문제를 확인할 수 있었다. 그러나 공공부문 평가제도에서 나타나듯 노동자평가의 본질적 문제는 반공공성 이전에 반인격적, 반인간적이라는 점에 있다고 보여진다. ‘C급 인간’으로 규정당한 ‘인간적 상실감과 수모’는 교사든, 공공부문노동자든, 일반기업노동자든 마찬가지이기 때문이다. 또한 구조조정의 수단, 노동강도 강화와 노동권침해, 인권침해의 폐해 역시 누구에게든 마찬가지이다. 그런 점에서 노동자평가 자체를 반노동자성, 반인간성이라는 본질적 차원에서 바라보고 접근할 필요가 있다.
- 그럼에도 지금까지 ‘노동자평가’ 자체를 비판하고 극복하려는 노력은 많지 않았다. 그것은 ‘평가는 좋은 것’이라는 개념의 혼동, 한국교육현실에서 서열화, 등급화에 익숙해지고 순치되어 온 과정, 경쟁구도 속에서 인간을 수단으로 바라보는 물신성의 팽배 등에 의한 것이다.
- 이 같은 문제의식에서 이하 3, 4, 5장에서는 평가의 개념과 평가제도의 성격, 신자유주의에서의 평가의 확대 그리고 노동자평가 자체를 어떻게 볼 것인가에 대한 논의를 전개해 보고자 한다.

󰊱 ‘평가’란 무엇인가?
❶ 사람의 가치를 판단’하는 행위
- 일상생활에서 평가는 두 가지 다른 차원의 의미가 함께 쓰이고 있다. 어떤 일을 하고 나서 일이 잘된 건지 안 된 건지, 그 이유와 조건은 무엇인지 살피는 반성적 성찰로서의 ‘평가’와 사람의 가치를 매기는 ‘평가’가 그것이다. 이 둘은 때때로 결부되기도 하지만 대상과 형태, 목적에 있어서 전혀 다른 차원의 행위이다. 전자는 일이 대상이지만 후자는 사람이 대상이며, 전자는 대개 집단적 논의 방식이지만 후자는 별도의 평가자가 존재하며, 전자는 일의 개선이 목적이지만 후자는 선발과 보상, 경쟁이 목적이다.
  이 둘의 구분이 필요한 것은 ‘평가’에 대한 혼동된 관념과 이미지를 벗어나야 하기 때문이다. 보통 ‘평가’라는 말에 대해 사람들이 느끼게 되는 것은 ‘보다 나은 상황으로 나아가기 위해 필요하고도 불가피한 행위’라는 것인데 이런 이미지는 ‘반성적 성찰로서의 평가’로부터 유래하는 것이다. 그런데 ‘사람의 가치를 매기는 평가’는 실제로는 이런 이미지와 전혀 다르거나 정반대이지만 많은 경우 혼동되어 느끼게 된다. 이 둘은 분명히 구분될 필요가 있다.
  이 둘을 구분하고 다시 볼 때 한편으로는 새삼스럽고 한편으론 당연한 사실 중의 하나는 명시적으로 사람의 가치를 매기려는 평가제도는 인간의 역사에서 적어도 신자유주의 이전까지는 매우 한정된 분야에서 제한된 방식으로 형성되어 왔다는 점이다. 또한 평가 기법도 발전해 왔지만 동시에 방법과 활용의 제한에 대한 논의 역시 함께 발전해 왔다. 그것은 사람에 대한 평가가 갖는 인격적 예민성, 객관성의 한계, 부작용과 효과의 불확실성 때문이며 일반적인 오해처럼 평가 자체는 결코 선이 아님을 반증한다.

❷ 평가의 성격, 제도적 한계와 긴장
- 평가는 사람의 가치를 매기는 것과 연관된다는 점 때문에 몇 가지 내재적 속성을 지닌다. 이에 대한 논의는 평가제도가 불가피한 가장 대표적 영역인 교육 분야에서 오랜 세월을 두고 이루어져 왔는데 평가에 대한 일반적 성격으로 이해될 수 있다고 본다.

< 평가의 한계와 복잡성, 그리고 인간적 예민함 >
* 한계성 : 아무리 평가기법이 발전한다 하더라도 사람에 대한 정당하고 정확한 가치 판단에는 명백한 한계가 있다. 평가의 객관적 지표는 있을 수 있지만 객관적 평가란 없다.
* 복잡성 : 사람의 가치와 관련된 영역과 기준은 무한하다. 따라서 설정될 수 있는 평가의 기준 역시 무한하며 어떤 기준의 필요성과 순위의 설정은 매우 복잡한 문제이다. 때때로 상충된 기준이 대립하기도 한다. 결국 그것은 상대적, 자의적일 수밖에 없고 평가가 놓이게 되는 구체적 상황 속에서 이루어지게 된다.
* 인간적 예민성과 저항 : 평가제도는 인간 자체의 인격적 판단과 결부되기 때문에 설사 어떤 보상과 연동되지 않는 경우에도 매우 예민하게 작용한다. 평가의 정당성, 객관성에 제도적, 정서적으로 반응하며, 낮은 평가를 얻은 사람들은 잠재적 혹은 명시적 거부감을 갖는다.(얼마 전, 경향신문사에서 기사평가제를 도입하려는 시도에 대한 기자들의 완강한 저항을 보라.) 완전히 객관적 평가란 불가능하기 때문에 제도적 정당성을 확보한 경우에도 내재된 긴장과 저항의 가능성은 없어지지 않는다. 평가의 예민성은 저항으로 인해 평가의 기능 자체를 상실시키거나, 과잉 경쟁을 유발하거나 한다.

< 평가의 힘과 위험성 >
* 주체의 행위와 의식 규정 : 설정된 평가 기준은 인간행위를 규정하는 기준으로 작동한다. 보상과의 연동이 강할수록 보상의 크기가 클수록 인간행위에 대한 규정력은 커진다. 이에 따라 주체의 행위와 의식이 전일화, 획일화될 위험성을 내포하게 된다. 평가가 필요 이상으로 과잉되는 순간 다양성, 총체성은 상실된다.
* 목적과 수단의 전도 : 평가가 갖는 힘은 평가에 대한 과잉대응과 행위를 유발한다. 평가가 현실적 힘을 지닐수록 평가는 애초 측정의 수단에서 행위의 목적으로 변질되어 나간다.
* 이데올로기적 효과 수반 : 평가기준 자체의 이데올로기적 기능, 평가-지위의 합리화(불평등구조의 합리화 기제)

< 반교육적, 비인간적 평가 방지를 위한 논의 >
- 평가가 불가피한 영역인 교육 분야의 경우 평가의 한계 속에서 기법의 발전과 함께 위험성을 감소시키려는 논의가 진행되어 왔다.
* 현실성보다는 가능성 측정을 지향 : 인간 가치의 현재적 판단, 규정보다는 발전 가능성에 더 비중을 두어야 한다고 본다. 평가 영역과 기준은 무한하며 평가는 종합적이고 지속적인 과정이 되어야 한다고 본다. 발전 가능성에 대한 종합적, 지속적 판단 속에서 개선과 발전을 위한 시사점과 준거를 찾고자 한다.
* 서열화, 등급화의 방지 : 인간의 서열화, 등급화는 인간적, 교육적으로 매우 위험하며 발전가능성을 오히려 축소한다. 이 때문에 평가가 불가피하지만 서열화, 등급화를 방지하는 방안에 대한 논의가 진행되어 왔다. 서술적 평가 형태 지향, 점수나 석차 매기기 축소, 자격고사화 등  
* 획일화의 방지 : 평가기준 및 방법의 다양성 추구, 평가대상의 제한(표집 등)
* 용도의 제한 : 교육적 상황 개선을 위한 목적으로 제한.
* 서열화, 등급화 욕구와 대립 : 교육평가에 대한 인간적, 교육적 논의의 발전에도 불구하고 교육분야 역시 학생들을 서열화, 등급화하려는 평가의 욕구와 흐름이 존재한다. 그 같은 흐름은 학업성취도 평가, 선발고사의 도입 또는 강화의 제안으로 나타나며 교육평가 논의의 긴 역사는 사실 두 흐름의 대립의 역사이기도 하다.





4. 신자유주의 노동통제와 평가

󰊱 신자유주의와 평가의 강화, 확대
* 신자유주의와 평가의 강화, 확대
- 평가가 지닌 비인간적 위험성을 줄이려는 교육평가에 대한 논의와는 반대로 자본은 인간을 서열화하려는 속성 속에서 경쟁을 유발하고 불평등을 정당화하기 위한 기제로 평가 제도를 활용하고 기법을 발전시켜 왔다. 그렇지만 신자유주의 이전에는 평가제도가 갖는 한계 로 인해 대체로 승진제도의 일부이자 통제의 수단으로서 인사고과와 근태 등이 제한적으로 시행되어 왔고, 판매직 등의 분야에서 성과와 임금을 연동시키는 방식으로 진행되어 왔다.
- 그러나 신자유주의 시대 이후 자본은 노동통제를 강화하고 노동강도를 올리기 위한 수단으로 평가 제도를 전면적으로 강화, 확대한다. 그것은 크게 3가지 방면으로 진행되고 있다고 보이는데 우선 첫째, 기업 내부에서의 강화, 확대 둘째, 공공부문에의 급속한 도입과 강화, 확대 셋째, 전 사회적 분야로의 확산. 그 때문에 교육분야에도 영향을 미쳐 전국단위의 서열적 학업성취도 평가, 교원평가, 학교평가 등 비교육적 평가가 제도적으로 강화되는 흐름을 형성하고 있다.

* 평가제도 강화, 확대의 양상
- 대상, 영역의 확대 : 개별평가 도입 및 강화, 기관평가, 팀평가 등장, 인사고과의 영역과 기준 확대
- 기법의 확대, 다양화 : 다면평가, 고객모니터링, 전산평가시스템
- 공공부문 자본합리화 전략 : 수익성을 중심으로 한 평가제도 도입을 통한 노동강화, 경쟁
- 보상과의 연동 강화 : 연봉제, 성과급제와 연동, 구조조정과 연동

󰊲 신자유주의 노동통제와 평가제도의 성격과 역할
- 신자유주의에 있어 평가제도는 노동통제의 가장 유력하고 편리한 수단이며 노동자의 일상까지 구조적으로 지배할 수 있는 수단이다. 평가는 구조조정을 매개하고, 과잉경쟁을 구조화하고, 불평등을 합리화하면서 경쟁이데올로기를 재생산한다.

* 경쟁구조의 강화, 일상화 : 평가는 당연히 경쟁을 강화하며 노동강도의 강화를 유발한다. 더욱이 연봉제, 성과급, 승진과의 연동을 강화함으로써 경쟁은 더욱 치열해진다. 이 같은 구조 속에서 평가제도에 대한 노동자의 참여는 살아남기 위한 몸부림의 자발적 형태로 이루어지기 때문에 경쟁과 노동착취는 강화는 더욱 심해질 수밖에 없다.

* 구조조정의 제도적 매개 : 개별평가, 팀평가는 구조조정을 제도적으로 매개하고 합리화, 정당화하는 수단이 된다.

* 이데올로기적 기능 : 구조조정과 불평등을 합리화하고 경쟁이데올로기를 내면화한다. 사회적 불평등과 자본의 부당한 통제와 서열화를 자신의 문제로 돌리게 만든다. 더 나아가 신자유주의 이후 평가 자체가 이데올로기화되기도 하였다. 인간에 대한 평가 자체가 선이라는 왜곡된 관념의 양산을 가져왔으며, ‘국가경쟁력 순위’, ‘대학경쟁력 순위’ 등 각종의 허구적 평가개념이 특권적 지위를 부여받으면서 별도의 이데올로기적 힘을 막강하게 발휘하고 있기도 하다. 평가제도로 인한 경쟁구조와 이데올로기의 강화는 노동계급의 단결과 저항을 약화시키며 신자유주의 시대 주요한 특징 중의 하나인 주체의 분열을 야기하는 것으로 나아가기도 한다.  


5. 합리성에 대한 비판을 넘어, 노동자평가 반대로
1.4.
󰊱 노동자 평가의 반인간성, 반노동자성
- 평가(제도)는 인간의 가치를 매기는 행위이며 ‘노동자평가’는 자본과 권력이 자신의 잣대로 노동자를 서열화, 등급화하는 제도라고 규정할 수 있다. 그 같은 노동자평가는 결코 사회적 선이 아니며 노동자의 인간성을 폄하하는 반인간적 행위이다.

(1) C급 인간의 항변 : 인간을 서열화, 등급화하지 말라!
- 어떠한 형태로든 인간 자체를 서열화, 등급화하는 평가제도는 한 인간의 인격을 거세하고 인간적 가치를 무시하는 반인간적 행위이다. 한 인간의 인격과 인간적 가치가 70점 따위의 숫자나 A, B, C 의 알파벳 등급으로 표현되고 순위가 매겨져서는 안 된다. 그것은 누구에게든 마찬가지다.
- 인간적 상실감, 열등감의 제도화 : 낮은 등급을 받은 사람은 열등감, 상실감을 느낀다. 사람들로 하여금 열등감, 상실감을 구조적으로 양산하는 제도가 있다면 그 자체로 비인간적이며 폐지해 나가야 한다. 이미 사회 구석구석, 사람들의 사회적 실천에는 다양한 형태의 평가행위가 개입한다. 그렇지만 인간 자체를 명시적으로 서열화, 등급화하는 질적으로 다른 차원의 비인간적 행위이자 제도이다. 사람에 대한 평가가 불가피한 교육분야에서도 학생 자체를 서열화, 등급화하는 것은 금기시된다. A급, B급, C급 학생은 없는 것이다. 학생활동의 한 분야인 성적(물론 큰 비중이긴 하겠지만)의 상대평가냐 절대평가냐의 논쟁도 서열화, 등급화를 방지와 관련된 논의이며 적어도 교육학적으로는 서열화, 등급화를 방지하는 방법을 추구해야 한다는 것이 결론이다.(물론 한국의 교육현실은 점수로 서열화하는 것에 익숙해있다. 그렇지만 그런 논쟁 속에서 초등학교는 서술형절대평가로 변화하기도 하였다.)
- 노동자평가제도의 이 같은 성격은 공공부문이든 민간부문이든 마찬가지다. 다만 계량화의 용이성 같은 기술적 조건의 차이일 뿐이다. 계량화하기 쉬울수록 오히려 평가제도에 대한 방어력이 미비한 탓에 더욱 비인간적 양상과 결과들을 가져올 가능성이 높다. 그 점에서 인간적 본질을 지켜내기 위한 당연한 입장에서 노동자평가제도는 폐지되어 나가야 한다.

(2) 협력적 인간관계를 파기하고 경쟁과 대립, 갈등의 관계를 양산한다.
- 노동자평가제도는 노동자로서 한 인간의 개별적 인격을 거세하는 제도일 뿐 아니라 ‘관계의 인간성’도 파괴하는 제도이다. 노동현장은 한편으로 인간적 유대감과 공동체성을 느끼고 만들어가는 인간적 삶의 장이어야 한다. 그러나 평가제도는 극심한 경쟁구도 속에서 동료간의 협력적 관계를 파기하고 대립과 불신을 확대하는 제도이다.
- 노동현장의 이러한 경쟁, 대립의 확대는 전사회적으로는 집단과 집단 간의 불신과 갈등, 대립의 확대로 연결된다. 교사, 공무원의 철밥통을 깨라는 정서도 이 같은 경쟁, 갈등 구도의 확산의 한 표현이다.

(3) 인간적 가치와 삶을 형해화한다.
- 구조적 평가시스템은 일상적으로 개개인의 존재와 의식을 규제, 억압하고 물신적 평가지표에 노동과 생활을 규정당하게 된다. 더군다나 살아남기 위해 점수와 등급, 높은 순위에 서기 위해 구조적으로 강제되는 것은 인간적 가치의 극단적 물신화이다.
- 평가가 강하게 작용할수록 인간의 행위는 정해진 기준에 규정되며 인간적 가치의 다양성은 왜곡, 축소된다. 평가는 인간적 의미를 축소시키는 제도이다.
- 평가제도로 인한 인간적 가치의 축소는 노동 창의성, 다양성의 축소로 나타나기도 한다. 이 때문에 일반 기업에서도 개별 노동자평가를 폐기하는 사례들이 늘고 있기도 하다.

(4) 노동의 단결을 저해하고 노동강도를 강화한다.  
- 노동자의 단결성 저해 : 당연히 노동자의 단결을 심각하게, 구조적으로 저해한다. 평가에 따른 경쟁구조 자체가 그렇거니와 동료에 대한 대립과 불신을 확대하고, 사회적으로도 확산된다. 노동조합운동이 축소되고 사회전체 노동자, 민중운동도 침해받는다.
- 노동착취적 제도 : 강도의 강화, 노동자권리 축소, 특히 자발적 과잉노동을 광범하게 유발한다.

󰊲 합리성에 대한 비판을 넘어서 노동자평가 반대로
* 합리성과 악용의 문제
- 합리성의 문제를 넘어서 : 평가에 대한 기존의 비판적 논의는 주로 교육의 특수성이나 공공부문의 성격과 기업적 평가방식이 맞지 않다는 식이었다. 혹은 세부적으로 평가의 주관성이나 평가기준의 불합리성으로 제기되기도 하였다. 그것은 한편으로는 평가 자체의 반노동자적, 반인간적 본질을 부정하지 못하고 끊임없이 합리적 평가는 무엇인가의 논의로 왜곡되는 근거가 되기도 하였다. 그러나 이제 교육이나 공공부문은 안되지만 민간 기업은 괜찮다는 논의에서 벗어나야 한다.
- 악용의 문제를 넘어서 : 한편 평가에 대한 대응으로 악용의 문제를 접근하는 것 역시 한계이다. 구조조정의 수단 아니냐는 항변에 교육부는 아니라고 답한다. 물론 거짓이지만. 평가제도의 악용이란 사실 상 없다. 왜냐하면 노동자평가의 용도 자체가 애초부터 구조조정과 경쟁의 수단이기 때문이다. 그 외에 인간과 노동자를 서열화, 등급화하는 행위와 결과가 쓰일 곳이 어디에 있겠는가.
- 그런 점에서 합리성과 악용의 문제는 평가제도의 비현실성이나 자본과 정권의 의도를 폭로하는 차원에서 지적되고 근본적으로는 노동자평가제도 자체에 대한 공세적 비판이 필요하다. 그것이 평가투쟁의 전사회적, 역사적 의미를 올바로 상승시키는 것이고, 근본적 문제를 흔듦으로써 당면한 교원평가투쟁에도 도움이 된다고 본다.
* 평가에 대한 왜곡된 관념과 이데올로기의 극복
- 노동자평가를 반대해 나가기 위해서는 우선적으로 지금까지 마치 상식처럼 되어있는 평가에 대한 잘못된 관념과 이데올로기를 극복할 필요가 있다. 평가는 결코 선이 아니다. 제한된 영역과 방식으로 쓰여지는 때때로의 필요악이며 그것도 인간 자체를 대상으로 하는 방식이어서는 결코 안 된다. 그런 점에서 노동자평가는 부정되어야 한다.
- 평가가 ‘인간적 가치’를 향상시킨다는 것 역시 자본이 만들어낸 미신이다. 평가는 노동강도 강화와 노동시간 연장을 가져오는 것이지 노동의 가치 향상과는 거리가 멀다. 오히려 다양성과 창의성을 가두어 버리고, 노동의 비정상적 마모를 불러옴으로써 반대의 결과를 초래하기 쉽다. 예컨대 한국의 입시교육(평가가 초중등교육을 규정하는)은 한국 아이들로 하여금 세계 최고의 학습강도, 학습시간을 가져오지만 사회의 지적, 문화적 향상과는 반대의 요소로 작용한다. 또한 아니라 인간의 행위가 본래의 목표를 잃고 평가 자체에 집중함으로써 왜곡된 결과를 초래한다. 뿐만 아니라 협동적 관계를 상실시켜 그를 통해 상승적으로 발전할 수 있는 가능성을 축소하고 관계 간의 대립을 격화시켜 새로운 낭비들을 불러온다. 인간에 대한 평가가 인간적 가치를 결코 향상할 수 없음은 적어도 교육평가에서는 오랜 역사 속에서 이미 검증된 사실이다. 평가는 노동자와 인간의 가치와 가능성을 떨어뜨린다가 철학적, 역사적 진실이다.
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