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요약정리 배태섭 | 사무국장


<요약>

지난 5월 18일 미국 아리조나 주립대학 교육정책연구소는 미국 전역에서 활동하고 있는 영리 교육기업(Education Management Organizations)에 관한 조사 보고서를 발표했다. 교육정책연구소는 지난 1999년부터 해마다 교육기업에 관한 보고서를 발표해왔으며, 이번 보고서는 여덟 번째 보고서이다.

영리형 교육기업이란 말 그대로 영리를 목적으로 공립학교나 차터학교를 위탁 경영하고 각종 교육서비스를 제공하여 돈을 버는 회사를 이른다. 이들 교육기업은 차터학교의 성장에 힘입어 증가했는데, 연방정부와 주정부가 학교의 책무성을 강화하기 위한 조치를 취함에 따라 차터학교는 급속하게 성장했다. 특히 연방정부의 NCLB 법(No Child Left Behind Act)은 일정한 학업성취 수준에 도달하지 못하는 공립학교는 차터학교로 전환하거나 제3자에게 경영권을 넘길 수 있도록 강한 압박을 가하고 있다. 여기에 더해 많은 주들이 차터학교 설립을 촉진하고, 사기업에 위탁경영할 수 있도록 법을 만들었다. 이 과정에서 교육기업들이 자신들이 영리행위를 할 수 있도록 입법과정에서 활발한 로비를 펼치기도 했다. 이번 보고서에 따르면 2005-2006 학년도에 미국 전역에서 모두 51개의 교육기업이 있으며, 이들이 운영하는 학교는 521개인 것으로 조사되었다. 이 가운데 438개 학교(84%)가 차터학교였다.

학교의 책무성을 강화하기 위한 조치로서 차터학교 제도가 도입·팽창되었으나, 과연 차터학교들이 투여된 재원에 상응하는 학업성취 결과를 제대로 냈는지에 관해서는 여전히 논쟁중이다. 특히 영리형 교육기업이 운영하는 차터학교들의 학업성취 결과에 대해서는 제대로 알려지지 않고 있다. 이에 따라 한편에서는 교육기업과의 계약을 취소하는 일도 빈번히 발생하고 있다. 일부 교육기업들은 재정상의 어려움에 처해 있기도 하며, 식비나 필수품 구매 예산을 삭감한다거나 하는 등 이윤을 남기기 위해 학생들에게 형편없는 서비스를 제공하기도 한다. Charter School USA는 학부모가 인터넷 게시판에 학교를 비방하는 글을 게재했다는 이유로 법적 소송을 하겠다고 협박하는 일까지 있었다.

이번 보고서의 핵심 내용은 다음과 같다. 지난 학년도에 비해 05-06 학년도에는 교육기업의 수와 이들이 운영하는 학교의 수가 살짝 감소하였고, 그에 반해 이들이 운영하는 학교의 재학생 수는 거의 변동이 없었다. 이는 다음 세 가지 요인의 복합적인 결과라고 연구자들이 밝히고 있는 바, 첫째는 교육기업간의 인수·합병으로 통합되면서 그 수가 줄었다. 두 번째는 아리조나에서 벌어진 특수한 상황으로서, 영리형 차터학교들이 성적향상 실패에 대한 법적 소송에 휘말리면서 비영리형으로 전환함으로써 영리형 교육기업의 수가 감소했다는 것이다. 마지막으로 중요한 요인은 교육기업들이 사업모델을 전환하고 있다는 점이다. 즉 서머스쿨, 과외, 방과후 학교, NCLB에 따른 연간학업성취목표량 달성을 위한 상담 등 보충교육서비스 시장이 점차 성장함에 따라 학교경영에서 손을 떼고 이 분야로 발걸음을 옮기고 있는 것이다. 미국에서 가장 많은 학교를 운영하고 있는 에디슨 스쿨이 그 대표적인 예이다.

한편 거대 교육기업(10개 이상의 학교를 운영하고 있는 교육기업)들이 운영하는 학교들은 보통 학교들보다 재학생 규모가 큰 것으로 나타났다. 또한 교육기업들은 주로 초등 차터학교 경영에 집중을 하고 있는데, 그 이유는 중고등학교보다 비용이 덜 들고 단기간 내에 가시적인 성적향상 효과를 볼 수 있기 때문에 교육기업들을 유혹하고 있는 것이다.


<본문>

영리형 교육기업(Education Management Organizations) 개요: 2005-2006 학년도

아리조나 주립대학 교육정책연구소 교육상업화 연구분과


이번 보고서의 중요한 결론은 교육기업이 수년간의 성장 끝에 재조정의 시기에 돌입한 것으로 보인다는 점이다. 2005-2006 학년도 동안 교육기업과 그들이 경영하는 학교의 수가 조금 감소했고, 교육기업이 경영하는 학교에 다니는 학생수는 변함이 없었다. 이는 주로 작은 교육기업들(특히 아리조나에 있는)의 변화 탓에 벌어진 일이다. 교육기업의 수가 살짝 감소하긴 했으나, 이는 축소라기보다는 일종의 변이(變異)로 보는 것이 맞다.
교육기업은 일반적인 공립학교나 차터학교와 같이 공공재원을 지원받는 학교를 경영하는 영리형 회사다. 이번 보고서에 분석된 교육기업이 경영하는 학교들은 보통의 공립학교와 똑같은 입학절차와 규정을 적용받는다. 이번 보고서에는 바우처에 의해 공공재원을 지원받는 영리형 사립학교는 포함되지 않았다.

2005-2006 학년도 동안의 결과

이번 보고서는 연구소가 해마다 발간하는 8번째 보고서로 총 51개의 교육기업이 있는 것으로 조사됐다. 이는 지난 2004-2005 학년도 때의 59개보다 13% 감소한 것이다. 이들이 경영하는 학교는 521개로 지난 학기의 535개보다 2.6% 감소했다. 교육기업의 수가 13%, 이들이 경영하는 학교의 수가 2.6% 감소했지만, 이들이 경영하는 학교의 학생수는 거의 그대로다. 한편, 교육기업이 활동하고 있는 주(州)는 29개로 지난 학기의 25개보다 증가했다. 연구소는 지난 1999년부터 교육기업의 수와 교육기업이 경영하는 학교수를 추적해왔으며, 학생수는 2001년부터 파악하기 시작했다.

교육기업과 학교 수의 감소와 이에 상반된 안정된 학생 수는 다음 세 가지 결과의 복합적 반영이다. 첫째로는 교육기업간의 통합이다. 두 기업간의 합병이나 제3자가 인수하여 이름을 바꾸는 것이다. 두 번째는 아리조나의 특수한 조건에서 비롯된 것이다. 미 교육감찰국의 2003년 감사에 따르면 아리조나의 영리형 차터학교는 타이틀 Ⅰ 저소득층이나 이민자 등 교육기회나 결과에서 불리한 여건에 놓인 소수 계층 자녀들의 교육을 지원하는 연방재정. NCLB에 따라 집중적인 개혁대상으로 꼽히고 있다.
을 지원받는 공립학교들보다 교육의 질이 떨어지는 것으로 나타났다. 그러자 주 교육부는 2005년에 지원금 반환 소송을 제기했으나 다수의 영리형 차터학교들이 비영리형으로 전환하거나 비영리 위원회를 설립함으로써 이에 대응했다. 2005년 10월, 연방법원은 아리조나의 영리형 차터학교에 대한 재정지원을 부인하는 미 교육부의 입장을 지지했다.
세 번째 요인은 교육기업들이 사업모델을 변환하는 것이다. 서머스쿨, 방과후 과외, NCLB에 따른 ‘연간성취목표량’을 달성하기 위한 방법의 상담 등과 같은 보충교육서비스 영역의 성장이 일부 교육기업들을 학교경영에서 손떼게 하고 보충교육 시장으로 불러들이고 있다. 에디슨 스쿨 같은 기업이 대표적 예이다.

교육기업의 정의와 그 범위

교육기업은 공립학교나 차터학교와 계약을 맺고 학교를 경영한다. 지난 수십년 동안 공립학교체제는 국회의원, 정부관료, 기업가들에게 압력을 받아오면서 사기업에 경영을 위탁하는 실험을 지속해오고 있다. 이러한 실험이 교육기업의 시장을 창출했는데, 교육기업 성장의 보다 큰 동력은 주(州)의 차터학교 법제화였다. 차터학교는 공공재원으로 운영되지만, 학교구와 독립적인 조직에 의해 설립되며 학교운영의 자율성을 보장받는 대신 특정한 성과를 내야한다. 차터 설립자들은 학부모, 교사, 교육기관, 비영리조직 등으로 구성될 수 있다. 일찍이 차터학교 찬성자들은 예견하지 못했지만, 교육기업을 고용하여 차터학교를 경영하도록 하는 것은 차터 설립자들에게는 일반적인 일이 되었다. 이번 보고서에 따르면 교육기업이 경영하는 521개의 학교 가운데 438개(84%)가 차터학교였다. 이는 지난 학기의 86%보다 약간 감소한 것이다.

<표 2>에 따르면 이번 05-06 학년도에 309개의 차터학교가 더 생겼다. 하지만 교육기업이 경영하는 차터학교는 겨우 2개 늘어났을 뿐이다. 게다가 교육기업의 차터학교 ‘시장점유율’은 감소했다. 04-05 학년도에는 21%였다가 05-06 학년도에는 19%로 약간 감소했다. 결국 교육기업은 차터학교의 성장세를 따라잡지 못했다. 그리고 <표 3>은 보통의 교육기업과 거대 교육기업(10개 이상의 학교를 경영하는 교육기업) 모두 초등학교의 경영에 많은 비중을 두고 있음을 보여준다. 전체 교육기업의 25% 가량이 초등 차터학교를 운영하고 있으며, 거대 교육기업은 20%가 초등 차터학교를 운영하고 있다.
그러나 일부 교육기업들에게 있어 학교경영은 그들의 사업영역에서 축소되고 있다. 에디슨 스쿨이 대표적인 예로서, 이 회사의 웹사이트에는 05-06 학년도에 워싱턴 DC와 영국, 그리고 25개 주에서 33만 명 이상의 공립학교 학생들을 가르치게 될 것이라 선전하고 있다. 하지만 이 수치는 전체사업의 범위를 포함시켜 계산한 것이다. 학교경영, 서머스쿨, 방과후 학교 프로그램, 학업성취 관리 프로그램 등. 한편 이번 보고서에 따르면 에디슨 스쿨이 경영하는 학교에 재학중인 학생수는 59,701명으로 나타나 자신들이 밝힌 숫자의 1/5도 채 안되는 것으로 드러났다. 에디슨 스쿨은 학교경영 사업에서 차터학교가 차지하는 비중이 반도 안 되는―전체 101개 학교 중 차터학교는 43개(42%)― 몇 안 되는 교육기업중 하나다.

교육기업을 형성시킨 요인들

주와 연방 차원의 학교 책무성을 위한 조치들은 모든 종류의 차터학교의 성장을 촉진시켜왔다. 차터학교의 성장은 이들을 경영하는 교육기업의 시장도 덩달아 성장시켰다. 연방 수준에서 NCLB 법은 일정한 학업성취 수준에 도달하지 못하고, 학생이 줄어드는 공립학교는 차터학교로 전환하거나 제3자에게 학교경영을 넘기거나 하는 등의 다양한 제재조치를 가할 수 있게끔 강제하고 있다. 많은 주의 법이 차터학교의 설립을 북돋우고 있다. ‘교육개혁센터’가 2005년 11월에 발표한 보고서에 따르면, 40개주와 워싱턴 DC에 3,600개 이상의 차터학교가 있는 것으로 알려졌다.
차터학교와 교육기업의 촉진에는 책무성을 강화하기 위한 수단으로써 시장경쟁의 이로움에 대한 믿음이 내포되어 있다. 차터학교 지지자들은 자신들의 해법이 위기에 처한 공립학교를 개선시킬 수 있는 자극제라 생각한다. 교육기업의 지지자들은 제3의 계약자가 경영에 실패하여 해고될 수 있을 때 학교경영이 보다 직접적으로 결과에 대한 책무성을 지닐 수 있을 거라 주장한다.

교육기업에 관한 기록

차터학교의 효율성에 관한 보고서들은 들쑥날쑥하고 언제나 영리회사가 운영하는 학교와 비영리단체가 운영하는 학교 간의 차이에 대해 명쾌하게 분별해주지 못한다. RAND 사(社)가 최근 캘리포니아의 차터학교에 관해 발표한 내용에 의하면 차터학교는 일반적으로 보통의 공립학교와 비슷한 학업성취를 보이고 있으며, 소수자들의 학업성취 격차를 줄이지도 못했고 공립학교에 대해 경쟁 효과를 미치지도 못한 것으로 나타났다. RAND사가 2005년 10월에 발표한 또 다른 보고서는 차터학교가 근처 공립학교에 다니는 학생들의 읽기와 수학 성적에 ‘긍정적이고 중요한’ 영향을 미칠 수 있음을 밝혔다. 하지만 보고서는 영리기업이 운영하는 차터학교의 성취결과는 제시하지 않았다.
다양한 종류의 보고서들은 차터학교, 특히 영리형 교육기업이 경영하는 차터학교가 더욱 책무성이 있고 더 나은 성적을 내는 지에 관해 끊임없는 의문을 불러일으키고 있다. 게다가 교육기업들은 계속해서 차터학교와 새로운 계약을 맺고 있는데, 일부 학교들은 여러 다양한 이유로 계약을 취소하고 있다. 예를 들면 메사추세츠 주의 우스터에 있는 세븐 힐 차터학교 이사회는 2005년 4월, 칼튼 왓슨 이사장이 “독립적이고, 지역공동체 중심의 운영구조”를 요구한 것에 대해 에디슨 스쿨과의 계약을 중단하기로 결정했다. 에디슨 스쿨이 워싱턴 DC에서 운영하는 Southeast Academy of Scholastic Excellence 는 학생들의 성적향상에 실패하여 워싱턴 DC에 의해 계약을 취소당했다. 뉴욕의 로체스터시는 에디슨이 운영하는 과학기술 차터학교에 대한 감사를 실시했다. 윌리암 존슨 시장은 이 학교가 5년 동안 5천만 달러가 넘는 주 재정을 지원 받았는데 “수십만 달러”의 돈을 유용했다고 말했다. 게다가 2005년에 학교가 문을 닫아서 - 에디슨은 2년전만 하더라도 이 학교를 “모범적인 16개 학교 가운데 하나”라고 이름지었었다 - 학교감독에 심각한 의문이 제기된다고 말했다.
에디슨을 둘러싼 계속되는 논쟁에 대항하여 RAND는 2년 전에 에디슨에 의뢰한 보고서를 2005년 10월에 발표했다. 보고서는 에디슨에 대해 호의적으로 서술하고 있으나, 에디슨의 성과가, 비교된 다른 학교와 대등한지 혹은 뛰어난지는 확실히 언급하고 있지 않다.
또한 보고서는 교육기업이 경영하는 수많은 학교들이 겪고 있는 재정적 곤란함 탓에 일부 영리형 교육기업들이 더 적은 비용으로 더 나은 성과를 내기 위해 고투하고 있다고 말했다. 예를 들면, Chater Schools USA는 지난 2005년 2월에 플로리다 Lee 시에서 4개 학교를 운영하는데 140만 달러의 적자가 났다. 이러자 Chater Schools USA는 식대로 쓰일 24,349 달러와 학교 필수품 구매에 쓰일 5,662 달러의 예산을 취소했다. Lee 시의 교육구는 지출되지 않은 액수만큼 주 재정에서 예산을 공제했고, 그만큼의 돈이 차터학교로 흘러들어 갔다. 이러한 재정적 곤란함이 차터학교 정책에 관한 논쟁의 새로운 쟁점으로 떠올랐다. 차터학교가 공립학교에 비해 부적절한 재정지원을 받고 있다는 주장이 그것이다. 차터학교 찬성자인 플로리다 주립대학 존 대너는 차터학교가 현행법 상 낮은 재정지원을 받고 있어 그 결과 공립학교 학생들에 비해 상대적으로 불공평하다고 주장한다.

‘가상학교’, 성장하고 있는 영역

온라인으로 교육을 하는 소위 ‘가상학교’는 계속 팽창하고 있다. 가상학교는 굉장히 다양한 형태가 존재하는데, 최근 성장하고 있는 형태는 영리기업과 지역교육구와의 협력계약 형태이다. ‘교육개혁센터’는 18개 주에서 147개의 온라인 학교가 운영되고 있으며, 6만 5천 명 이상의 학생들이 재학 중이라고 말했다.
가상학교에 대한 정치적 지지는 들쑥날쑥했다. 가상학교 계획은 2005년 초 오레곤 주에서 통과되었다. Connection Academy와 살렘(오레곤 주) 인근의 Scio 학교운영위원회와의 계약하에 성립된 온라인 교육프로그램은 온라인 교재를 채택하고 학생들의 집으로 교재를 발송했다.
수업은 공립학교 교사의 조언과 교류에 의해 학부모가 직접 했다. 교사-학생 비율은 1:50 정도 된다. 다른 수많은 가상학교처럼 (위스컨신, 오하이오, 펜실베니아를 포함하여) 오레곤의 Connection Academy도 지방학교에 본사를 두고 있다. Connection Academy는 2005년에 인디아나 주에 2개의 가상학교를 설립하려는 신청서를 냈다가 주의 법이 규정한 출석률을 어떻게 추산할 것인지에 관한 걱정 탓에 설립허가가 연기되었다. 아칸사스에서는 온라인 차터학교에 대한 주 재정지원을 허가하려는 두 번째 시도가 2005년 4월에 좌절되었다. 가상학교 기업은 종종 주 법과 상충된다. 예를 들면, 오하이오 주 교육부는 지난 2005년 6월, 몇 명인지도 모르는 온라인 차터학교 학생들이 주의 학력평가 시험을 치르지 않았다고 보고했다. 한 온라인 학교 관계자는 자기 학교의 82% 이상의 학생들이 2003-2004 학년도에 학력평가 시험을 치르지 않았다고 말했다.

의문의 관계

영리기업과 그들에게 재정지원을 하고 감독하는 정부기관 사이의 관계에 대해 종종 의문이 제기된다. 역사적으로 교육기업들은 자신들이 주에서 활동할 수 있도록 주의 차터학교 법의 입법과정에서 상당히 중요한 영향력을 행사해왔다. 이와 비슷한 일이 가상학교에서도 벌어지고 있다. 영리형 교육기업인 K12 Inc.와 Connection Academy는 보수적 정책을 추구하는 주의회 의원들의 전국조직인 American Legislative Exchange Council과 협력하여 가상차터학교에 관한 법률 초안을 만들어냈다.
개별 교육기업들은 경영난과 재정의 어려움을 겪고 있다. 이를테면 4년 동안 3번이나 소유주가 바뀐 Imagine School Inc.는 지난 2005년 Central New York Charter School for Math and Science의 실패에 대해 전(前) 직원으로부터 비난을 받았다. 교육과정 보조, 직원의 향상, 마케팅, 기타 다른 서비스 등을 학교와 약속했음에도 불구하고, Imagine School의 실제 성과는 감소했다. 오히려 Imagine School은 2004-2005 학년도에 계약금을 475,616 달러로 올렸다. 그러자 학교는 3월 30일에 요금 지불을 중단했고, 356,715 달러로 깎았다.
영리형 사기업에 내재된 문제점들은 다른 면에서도 분명히 드러난다. Charter School USA는 2005년 6월에 학부모들이 인터넷 게시판에 자신들이 경영하는 학교를 비방하는 글을 올렸다는 이유로 소송을 하겠다고 협박한 적이 있다. 결국엔 이러한 협박이 성공을 거두었다. 왜냐하면 그 게시판은 폐쇄되었기 때문이다.

교육기업, 학교급, 학교 규모

교육기업에 관한 자료들을 보면 이들이 주로 초등학교에 중점을 두고 있음을 알 수 있다. <표 4>와 <표 5>에 나타난 대로, 전체 차터학교 재학생 682,050명 가운데 310,826명(45.6%)이 초등학생인 것으로 나타났다. 그런데 교육기업이 경영하는 차터학교 재학생이 171,168명인데 이 가운데 초등학생은 112,746명(65.8%)인 것으로 나타났다. 교육기업이 경영하는 차터학교에 다니는 학생 중 36.3%가 초등학생인 것으로 드러났다.

이 자료들과 앞서 <표 2>, <표 3>을 함께 비교해보면 교육기업들이 경영하는 차터학교들은 다른 차터학교들보다 그 규모가 크다는 것을 알 수 있다. 교육기업이 경영하는 차터학교의 비율은 18.8%인데, 거기에 재학하는 학생들의 비율은 25.1%인 것으로 드러났기 때문이다. 교육기업이 초등학교 경영에 집중하는 현상은 더욱 도드라져 보인다. 교육기업이 운영하는 초등 차터학교의 비율이 25% 정도인데 반해, 재학생 수는 36%에 달한다. 이는 교육기업이 운영하는 학교가 큰 규모이기에 가능한 수치이다.

거대 교육기업들은 평균적으로 차터학교나 일반 공립학교보다 더 재학율이 높은 학교를 경영하는 경향이 있다. <표 6>에 나타난 대로, 12개의 거대 교육기업 가운데 8개 기업이 운영하는 차터학교에 다니는 학생들은 재학율이 평균보다 높은 차터학교에 다닐 가능성이 50% 이상이다. National Heritage Academies가 운영하는 차터학교에 다니는 학생들에게는 평균 이상의 재학율을 기록하고 있는 차터학교에 다닐 확률이 100%이다. 즉 National Heritage Academies가 운영하는 차터학교는 모두 평균 이상의 재학율을 기록하고 있는 학교들이란 뜻이다.

한편 <표 10> 과 <표 11>에 따르면 공립학교를 운영하는 일부 거대 교육기업에는 이러한 현상이 보이지 않는다. 이는 교육기업이 운영하는 공립학교는 극히 드물기 때문이다. 게다가 두 교육기업이 운영하는 공립학교 재학생 비율은 감소했다. 다른 해의 자료 없이는 이러한 감소가 뜻하는 바를 확실히 이해하기는 어렵다. 에디슨 스쿨의 쇠퇴는 이미 언급한 대로 에디슨 스쿨이 학교경영에서 보충교육 영역(과외, 서머스쿨 등)으로 사업을 변경하고 있음을 시사한다.

교육기업이 운영하는 학교 규모에 관한 자료가 과거보다는 덜 극적이지만, 초등학교에 초점을 두고 재정운영을 하려는 경향은 지속되고 있다. 초등학교는 중고등학교에 비해 돈이 덜 든다. 따라서 거대 교육기업들이 이윤을 증대시키려는 경영 전략의 결과로 높은 초등학교 재학율을 보이고 있는 것은 당연한 것이다. 게다가 초등학교에서는 연습과 훈련에 의한 표준화된 교육과정에 의해 학업성취가 결정된다. 이러한 교육방식은 교원들의 재능과 훈련을 별로 필요로 하지 않으며, 짧은 기간 내에 학생들의 성적을 향상시킬 수 있다. 장기간에 걸쳐 학생들에게 유익한 결과를 내야함에도 불구하고 비용절감과 단기간의 성과 이 두 가지 매력 요소는 교육기업들을 유혹하고 있다.

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