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20호 특집_교원평가의 내용과 문제점

2005.04.18 14:40

jinboedu 조회 수:1696

교원평가의 내용과 문제점1)

교원평가의 내용과 문제점1)


하병수 | 구리여중

 

 

1. 2003, 2004년 교원평가 - 참여정부, 안병영


가 . 신자유주의 교육정책 주자- 노무현과 안병영의 악수

노무현 정권 취임 1주년을 앞두고 도올과의 만남에서 노무현은 이렇게 말한다. “교육개혁을 가로막고 있는 것은 교육의 원로들과 관료들, 그리고 사학재단을 갖고 있는 사람들이다.”

이른바 교육개혁에 걸림돌이 되는 분야를 교육부 관료 혹은 사학재단이라고 우리도 부르고 있지만 노무현 자신도 인정한 것이리라.. 그러나 노무현 정권은 이들과의 동거를 계속 진행하고 있다. 아니 오래 도록 이 사학재단, 그리고 교육부의 마피아라고 불리우는 관료들과의 더러운 뒷거래는 끊어지지 않을 것이라 보는 것이 보다 정확하다.

오랜 하마평 끝에 오른 윤덕홍장관을 대신해 과거 YS 신자유주의 정권의 교육집행자인 안병영을 교육부장관에 쉽게 앉힌 것은 교육파트에 있어 일종의 신자유주의 정책을 더욱 노골화하겠다는 것이다. 이미 신자유주의에 대한 최소한의 경계조차 포기한 자유주의 정권 입장에서 예고된 신자유주의 정책들(교육개방, 분권화, 노동유연화)을 늦추는 것은 정권을 난처하게 만들기 쉽다. 관료와의 코드, 시장적 분권화를 주도하는 행정학, 신자유주의 집행경험, 얼치기 원로교육학자들과의 조화에 있어 안병영은 적격이었다. 그를 앞세워 노무현 정권은 노동의 유연화 정책인 교원평가를 추진 할 것이며, 교육개방, 시장화 정책들을 완성할 것이다.


나. 예고된 교원노동유연화 - 교원평가제 거론의 배경

― 신자유주의 정책에 있어 시작과 끝은 노동유연화이다. 신자유주의 질서 하에서 교원노동은 총체와 본질로 취급되기보다 상품생산(인적개발)의 도구로 취급된다. 즉, 교원노동은 학생들의 권리를 사회적기본권으로서 학생권을 옹호하는 핵심적 주체로 인식되기보다 소비자로서 학생들의 차별적 선택권을 경쟁방식으로 채찍 하는 노예노동으로서 위치 지워진다.  이러한 특 속에서 잘사는 소비자의 입맛을 기준으로 교원노동의 경쟁을 촉진하게 된다.  신자유주의를 노골화 했던 영․미․일에서 이러한 교원노동의 왜곡현상은 이미 ‘사회 문제화’되고 있다.

― 우리나라 또한 90년 중반 신자유주의가 노골화되면서 복수전공, 부전공제, 비정규직등 교직사회 유연화가 잠식해있다. 여기에 성과급(나아가 연봉제), 수석교사제와 ‘교사자격유효시한제’(나아가 계약제)는 유연화 정책의 완성품이다.2) 여기에 질적 완성도가 높은 노동유연화 정책의 견인차가 바로 교원평가제다.

  자유주의정권이 교원노동의 총체성과 본질적 활동을 버리고 신자유주의 구상을 선택한 순간 강도 높은 교원유연화 전략은 예고된 것이다. 안병영 신자유주의 장관을 추대한 것은 이러한 정권의 본질적 속성에서 비롯된 것이다. 교원노동유연화 전략은 이미 진행형이며 이제 남은 것은 질적 전환을 통해 보다 세밀하게 유연화정책을 완성하는 것이다. 2.17사교육절감이라는 껍데기를 쓰고 2004년 던져진 교원평가제는 이러한 배경에서 출발한 것이다.


다. 2.17 사교육경감대책 속 - 교원평가 내용

― 노무현 정부는 사교육을 잡겠다고 호언장담했다. 애초에 정권유지의 대상에서 제외된 교육문제에 있어 노무현 또한 관성적 접근과 정략적 접근의 산물이 2.17사교육경감방안이다.  현장의 파행을 감수하면서까지 무리수를 던진 것은 가시적 사교육절감과 경쟁적공교육재편이라는 2마리 토끼를 잡기위한 전략이 EBS 과외방송과 보충야간자율학습전면부활이다. 사교육비라는 빈대를 잡기 위하여 2.17 사교육비경감방안은 교육의 공공성을 타 태워 결국 학교를 학원으로 만들어 버렸다. 실상, 2.17 사교육경감방안을 중기방안으로 제시된 것이 학교정상화방안(학교체제개편방안)이다. 이는 사교육대책과 교육시장화의 억지스런 연계에 불과하다 볼 수 있는데, 대표적인 것이 사교육문제와 교원평가, 사교육문제와 고교평준화의 연계다.3) 

이중 사교육비절감방안 중 교원평가를 도입한 배경과 이유를 찾아볼 수 없다. 다만, 제목을 통해 사교육비절감을 위한 중기방안으로 내세운 “학교교육신뢰제고를 위해 우수교원을 확보한다”는 수준에서 확인 할 수 있을 뿐이다.

우수교원확보일환으로 제시된 교원평가방안을 요약하면 다음과 같다.

“교원평가도입필요성 여론조사 결과(국민의 73%찬성)를 인용하며, 교장,교감,동료교사,학부모 등 다면평가제를 도입하고, 평가결과 우수교원은 인센티브, 지도력부족교원에게는 특별연수 등 적절한 지원방안을 마련하고 (「교원인사제도 혁신을 위한 국민의견 수렴사업」(03.7~04.4)4) )교장은 학교경영평가를 통해 진행하겠다”


이러한 평가방향은 단위학교별 교원평가위원회를 구성하고 일정 수의 부적격교원(일본에서는 지도력부족교원이라 칭함)을 가려내어 연수, 전직, 퇴출의 수단으로 사용되고 있는 일본 교원평가방안과 흡사하다. 지난 4월 23일 한국교육개발원이 주도하여 발표된 내용은 근평개선 수준(평가주체를 교장,교감에서 동료교사까지)에 머물고 나아가 수업평가와 수석교사제 등 자격증체제와 연동 짓겠다는 것이다.

새로운 평가를 승진, 보수등과 연계한다는 것이 초기에는 거론되지 않더라도 계량화된 평가, 교원평가위원회 체계 등을 갖추어 놓으면, 언제든지 승진과 보수, 자격과 연계되는 시간문제이다. 이제껏 제출되어왔던 수석교사제 방안을 보면, 하위자격과 상위자격을 구분하고 보수와 직무수행의 차별을 두어 사실상의 승진경쟁구조로 제안되고 있다. 상위자격을 따는데 있어 교원평가와 연동시킴으로써 사실상 평가-승진-자격-보수 등이 한 세트로 엮어 있음을 확인할 수 있다.


― 교육부는 『5.24 사교육경감방안 후속대책』을 통해 교원평가도입목적과 추진계획을 다음과 같이 발표했다.

5. 학교교육의 신뢰 제고 : 우수교원 확보

5-1 : 교원 평가체제 개선을 통한 교원의 책무성․신뢰성 제고

(교원정책과 교육연구관 이영식)

□ 목 적

- 교원 평가체제 개선을 통하여 교원의 자발적 능력개발 계기를 제공함으로써 공교육의 내실화 도모

- 교원의 교수․학습지도 능력 향상을 촉진할 수 있는 객관적인 근거자료와 기제 마련

- 교원평가 개선을 통해 우수교원에 대한 사기진작과 함께, 능력개발이 필요한 교원에 대한 연수 등 적절한 지원방안 마련

□ 주요 내용

- 교원의 자율성 확대와 함께 수업을 잘하고 학생지도에 열성을 다하는 교원이 대우받을 수 있도록 평가제도 개선

- 교장․교감뿐만 아니라 동료교사 등이 참여하는 다면평가제 도입

 - 평가결과는 교원의 자기 개발과 교수․학습 지도력 향상에 활용

 - 우수교원에 대한 인정 및 지원 등을 통한 사기진작

 - 능력개발이 필요한 교원에 대해서는 특별연수 등 적절한 지원방안 마련

- 학교경영평가 결과 등에 의한 교장평가제도를 도입, 교장 인사에 반영 

 

□ 향후 추진계획

- 교원평가제도 개선 추진계획 수립 : 04. 5.

- 교원평가모델 개발 정책연구 : 04. 5.˜04. 7.

- 교직단체 등의 의견수렴 : 04. 5.˜04. 8.

- 교원평가 개선방안 및 평가모델 마련  : 04. 8.

- 교원평가 개선방안 시범 운영 : 04. 9. ˜05. 8.

- 교원평가 관련법령 개정 추진 : 05년


후속 대책안은 2. 17 사교육경감방안에서 제시된 내용에서 구체화되지 못했다. 교원평가를 통해 ▶교원의 자발적 능력개발 ▶수업능력향상 촉진▶우수교원 사기진작, 능력부족교원에 대한 연수지원으로 제시하고 있다. 아직 구체화되지는 않았지만, 어떻게 능력을 개발할 수 있고 수업을 촉진시킬 수 있다는 것인지 알 수 없다. 전자는 구색이고 후자는 점수화로 우수교원과 능력부족교원을 가르는 것이 강조되고 있다.

교원평가가 교원노동의 변화를 가져오는 문제임에도 교육부는 교원노조에 교원평가에 대해 아무런 협의과정이 거쳐지지 않은 채 3월부터 현재까지 음성적으로 교원평가방안을 만들고 있다.

― 이미 교육부는 내년 교원평가 실시를 확정짓고 예산기획처에 2005년 교육예산안중 교원평가예산안(신규)을 신청했다. 교원평가사업요구서에 따르면, 총 3억4천만원의 예산을 요구했으며, 구체적으로 살펴보면, 홍보물 제작배포에 1억원, 교원평가운영실태파악에 2천만원, 지역별설명회에 3천만원, 연구용역비에 3천만원, 연구시범학교운영에 1억6천만원(16개학교)을 신청한 것으로 밝혀졌다. 시범학교와 홍보활동을 통해 밀어붙이겠다는 심사다.


― 그리고 최근에 안병영 부총리는 2004년 7월 6일 서한을 통해 교원평가의 배경과 방향을 간략하게 제시했다.  이 서한의 흐름은 이렇다.

학부모의 공교육불신으로 사교육비 증가 → 공교육내실화 필요 → 교원의 질 향상을 위해 교원평가도입 → 외국 교원평가 대세 → 영․미․일 교원평가 인사에 반영 → 인사에만 반영하고 교장교감만 평가하는 근평 문제있다. → 신분연계, 경쟁, 통제, 책임전가로 활용 안하겠다. → 교장 또한 학교평가와 연계 → 다면평가하겠다. → 교원,학부모 의견수렴, 공청회, 전문가 토론회 거치겠다. → 내년 시범학교 운영하겠다.

우선 교원평가의 배경에는 공교육불신으로 규정하고 있다. 이는 현재의 공교육불신이 정부의 투자부족과 입시정책으로 보지 않고 늘상 그렇듯이 사교육과의 단순비교에서 보고 있다. 결국 이러한 왜곡되고 의도된 시각이 학교의 학원화와 교사의 ‘학원 강사화’ 정책으로 모아지는 것이다. “좀더 노력하시지요. 그래야 학생들이 학원에 가지 않고 선생님을 따를 것 아니요” 그리고 교육개방이 그렇듯이 교원평가대세론을 펼쳐낸다. 주로 인용한 나라들이 신자유주의 교육정책의 대표주자인 영․미․일이다. 영미일 신자유주의 교원유연화정책은 현재 교원통제, 교직이직, 공교육부실을 야기하는 문제로 귀결되고 있다는 비판을 받고 있는 상황이다.5) 여기서 솔직한 안병영의 고백을 엿볼 수 있다. 교원평가는 원래 교원자격, 보수, 신분등 교원인사정책에 반영하는 기제인데, 특별히 이번만은 반영을 하지 않겠단다. 일단 시행해보잔다. 그러면서 인사중심 평가방식인 교원근무평정은 그대로 유지하겠단다.


라. 트로이 목마 = 교원평가

태생적 문제를 안고 출반한 근평은 어언 30년이 넘게 지속되고 있다. 현장 교사로부터 따가운 눈총을 받지만, 기득권과 교육관료의 의지대로 30년을 넘게 버텨왔다. 4개영역에 20개의 항목으로 구성된 근무평정이 사실상 교원평가기제임에도 교사의 자기개발의 도구로 사용되지 못하고 있음이 엄연한 현실이다. 이러한 평가가 갖고 있는 한계와 문제점을 뒤로 한 채 동료교사, 학부모까지 동원하고 교원평가위원회를 구성하고, 체크리스트까지 만들어 평가주체와 평가기구, 평가내용을 확대하려는 이유는 교원의 자기계발 도구로 활용하기 위함 보다 (근평이 그랬듯이 이것은 애초부터 교원평가와 걸맞지 않은 말이다.) 새로운 교원노동관리차원의 문제이다.

교원노동유연화 정책은 95년 이후 계속해서 상승곡선을 긋고 있다. 이는 김영삼 정권, 김대중 정권, 노무현 정권이 신자유주의 교육정책 기조를 계속해서 계승 발전시키고 있기 때문이다. 교원노동관리 유연화 정책은 비정규직확대, 복수전공, 부전공연수, 순회교사제 등 수량적, 기능적으로 진행되어 오다가 2001년 성과급을 통해 보수와의 본격적 연계를 시도했다. 유연화 정책의 완성은 자격과 보수체제의 전면개편이다. 자격증은 일정한 평가와 점수제를 통해 계약제화하고 보수는 실적과 성과에 따라 연봉제로 추진하는 것이다. 이것이 결합된 형태가 연봉계약제다.6) 이러한 교원노동관리 유연화로의 질적 이동을 위한 기제가 바로 교원평가제다. 성과급7) 또는 연봉제 도입을 위해서는 교원노동에 대한 전반적 평가제도를 필요로 하며, 자격제 즉, 자격유효시한제 나아가 계약제 등은 이러한 교원평가와 결합되어 진행되는 것들이다.

교원평가제와 교원자격증제 개편이 어떻게 연관되어 있는지는 최근 교육부 교원양성연수과에서 운영하는 교원자격양성개편추진위원회 3차회의에서 발표되었던 교원자격유효기간제의 내용을 보면 알 수 있다.


마. 교원자격증 유효기간제 도입

교원자격제도에서 개선요구가 높은 문제 중의 하나는 한번 취득한 자격증을 퇴직할 때까지 그대로 사용하고 있다는 것이다. 교육환경 변화나 수요자의 다양한 요구 증가로 인하여 교사는 일정한 연수과정을 거쳐 정기적으로 자격증을 갱신할 필요가 높아지고 있음에도 교사의 가르치는 능력에 대한 질 관리체제는 확립되어 있지 않다. 교원에 대한 사회 각계의 낮은 신뢰도 또한 이러한 질 관리체제의 부재에 기인한다.

최근 일본에서 교원을 대상으로 진행되고 있는 교육개혁의 주요한 흐름을 단적으로 표현하면 "자질이 부족한 교사는 연수시켜라. 그래도 안 되면 물러나게 하라." 일 것이다. 이러한 취지로 오사카시에서는 평가를 통한 교육경쟁력을 제고하기 위해 교육위원회와 교장이 전 교사에 대한 평가를 실시하고 있다. 평가항목은 지도력, 적성, 전문성 등 13개 영역이며, 결과를 3단계로 등급을 매기고 이에 따라 일정기간 연수를 시키게 된다. 연수 성적이 좋지 않으면 제재를 당하게 된다. 이러한 제제는 직종 변경이나 일정 기간 면직에서부터 사실상의 해고인 '퇴직 권장'까지 받게 된다. 도야마(富山), 시마네(島根), 아키타(秋田)현 교육위원회도 올해부터 비슷한 제도를 도입하였으며, 가나가와(神奈川)현도 올 4월부터 교사의 연수․퇴출을 제도화할 예정이다. 

우리의 경우도 정보화, 세계화, 지식기반사회에의 대응할 수 있는 교원의 전문적 능력에 대한 공신력에 대한 면밀한 검토가 이루어져야 한다. 교직계 스스로가 전문성 신장을 위하여 지속적으로 관리하고 있으며, 전문성 신장을 위한 자율적 노력이 이루어지고 있음을 보여 주어야 한다. 이를 위해서는 교원자격제도가 정기적으로 관리되는 제도로 개편되어야 한다.

교원에게 주는 선물인양 순수함을 가장한 교원평가는 교원노동관리프램그램을 내장한 트로이 목마다.8)  

 

 

2. 교원평가의 역사

 

가. 교원평가 1기 -『근평9)』 : 거미줄을 엮는 촉수

이제껏 교원평가는 근평수준에서 벗어나 있지 않았다. 근평은 관료적 억압구조의 필연적 산물일 수 밖에 없다. 교장이 모든 교사노동의 총체를 평가하는 것은 애시당초 불가능한 일이었다. 그저, 순응시키고 길들이는 무기가 필요할 뿐이다. 40년 넘게 지속된 근평의 위력은 과히 놀랄만하다. 승진의 결정타다 보니, 자연스럽게 교장과의 인맥구조를 형성하게 되어 전국적인 그물망을 형성케 했다. 학교에서는 이러한 그물망에 엮인자만이 학교에서의 결정권을 행사할 수 있다. 전체 교원수에 비교하면 많지 않지만, 그들에게 권력과 인맥을 통해 이미 기득권을 유지하기에 충분한 구조를 만들어놓았다. 사실 이러한 기득권적 그물망은 신자유주의자들이 보기에도 교육의 생산성 저하를 불러일으키는 것으로 평가되고 있다. 


나. 교원평가 2기 : 신자유주의 속성이 새로운 교원평가를 낳는다.

 95년 5.31 신자유주의 교육개혁이후, 교원노동유연화 정책들이 쏟아지고 그 뒤 교원평가는 새로운 전기를 맞이하게 된다. 99년 12월 교직발전종합방안을 통해 교원평가가 공식화되었다.


― 그리고 2001년 성과급제 도입은 교원평가제를 현장도마에 오르게 되었다. 당시 성과급 지급을 위해 단위학교별로 성과급소위원회가 꾸려졌고, 교육부 지침과 학교수준 평가기준표를 중심으로 교사들에 대한 평가가 대대적으로 진행되었다. 결과적 교원평가의 객관적 한계와 성과급유연화 정책에 대한 거부로 교원평가제는 사실상 무력화 되었었다.

― 새 정부 들어 교장임용제도 개혁이라는 다소 긍정적인 교원정책의 출발은 있었으나, 결국 노무현 정부의 급격한 우경화와 신자유주의 노선의 노골화는 결국 교원정책의 방향을 유연화의 전면확대로 기울어지게 되었다. 신자유주의 집행유경험자인 안병영의 취임이후 2.17 사교육경감방안의 핵심과제로 교원평가제가 적극 제기되었다. 교원평가제는 교원노동에 있어서는 다면평가를 보수, 자격등과 연계하여 보다 유연하게 노동관리가 가능하게 만드는 핵심기제이고 뿐만 아니라 강력한 국가통제전략이기도 하다. 신자유주의가 작은정부를 지향하며 관료적 통제정책의 비효율성을 지적하지만, 통제무기(대체로 평가정책임, 국가수준학업성취도평가, 교육청,학교평가, 교원평가)를 만들어내면서 강력한 정부를 지향한다.


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