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53호 [전망] 1. 2014 교육감선거와 교육패러다임의 교체

2014.07.15 18:28

진보교육 조회 수:627

* 원고에 삽입된 표는 첨부파일에서 확인하실 수 있습니다,.


2014교육감선거와 교육패러다임의 교체

김학한(진보교육연구소 부소장)


1. 신자유주의 교육패러다임의 퇴조와 진보적 교육패러다임의 전진

2014년 교육감선거 결과, 13개 시도에서 민주진보교육감이 당선되었다. 2010년 선거 때 6개 시도에서 민주진보교육감이 선출된 것과 견줘서 두 배가 넘게 늘어난 숫자이고 3/4을 넘어서는 규모이다. 이러한 선거 결과는 그 동안 각축을 벌여온 신자유주의 교육패러다임과 진보적 교육패러다임과의 공방에서 균형추가 진보적 교육 쪽으로 옮겨졌음을 보여준다. 이것은 2010년부터 진행된 신자유주의 교육의 퇴조가 가속화되고, 진보적 교육패러다임의 주도성이 강화되고 있다는 것을 의미한다.

  1995년 김영삼정부의 신교육체제수립을 위한 교육개혁안에서 출발한 신자유주의교육패러다임은 김대중, 노무현정부를 거치면서 현실화되었고 이명박정부에 와서 신자유주의 교육체제의 전모를  드러냈다. 수요자중심교육, 경쟁과 선택을 앞세운 시장화 논리가 15년동안 일관되게 추진되어 오면서 신자유주의 교육체제수립을 완성한 것이다.

김영삼정부 <1995년 교육개혁안의 주요 내용>1  
○대학의 다양화, 특성화-대학모형의 다양화, 특성화, 설립․정원 및 학사운영의 자율화 등
○초․중등학교의 자율적 운영을 위한 학교공동체 구축-학교운영위원회 설치, 학교장․교사 초빙제
○인성 및 창의성을 함양하는 교육과정- 선택과목 확대, 수준별 교육과정, 방과후  교육활동의 강화, 영재교육 및 특수교육의 강화
○국민의 고통을 덜어주는 대학입시제도-학교생활기록부 도입, 사립대학 학생선발 자율화
○학습자의 다양한 개성을 존중하는 초․중등학교 운영 -중등학교의 다양화와 특성화, 학교선택권 부여, 학교평가제 실시
○ 교육공급자에 대한 평가 및 지원체제 구축-규제완화, 교육과정평가원 설치 등



김영삼정부에서 마련된 1995년 교육개혁안은 김대중정부에서 구체적인 정책으로 가시화되었다. 김대중정부의 교육개혁은 IMF구조조정논리에 입각하여  정년단축 등 교원에 대한 구조조정정책으로 시작되었다. 그리고 1995년 교육개혁안의 중요한 내용인 자립형사립고등학교와 수준별· 선택형교육과정이 들어왔다.

김대중정부의 신자유주의 교육정책

○수준별, 선택형교육과정: 초중학교 수준별 교육과정 시행(2000), 고등학교에서 선택형 교육과정 시행(2002)
○자립형 사립고: 서울을 제외한 전국 6개교에서 시범실시(2002)
○교원정책: 초중등교원 정년단축 시행(1999), 교원성과급 시행(2001)


노무현정부는 김대중정부의 신자유주의교육정책을 지속적으로 추진하면서 초중등교육에서는 교원평가도입으로, 대학교육에서는 '대학도 산업이다‘라는 명제 하에 국립대 법인화방침을 결정하는 것으로 시장화의 영역을 확장하였다.  

노무현정부의 신자유주의 교육정책
○교육개방 양허안 제출(2003)
○자립형사립고 시범운영 연장(2005.9)
○교원평가 시범학교 실시(2006.3)
○국립대학법인화 추진 방침 확정(2005.5)


김대중정부, 노무현 정부에서 구체화된 신자유주의 교육정책은 이명박정부 출범2년만인 2010년에 완성단계에 도달하였다. 경쟁, 규제완화, 상품화, 서열화, 민영화, 구조조정 등의 개념이 총출동하면서 교육시장화의 양상이 전면화되었다.

이명박정부의 신자유주의 교육정책- 2007한나라당 대선공약
▣학교만족 두배, 사교육비 절반
○고교다양화 300:기숙형공립고교 150개, 마이스터고 50개, 자율형사립고 100개
○대학입시 3단계 자율화
○영어공교육 완성: 영어로 하는 수업확대, 영어로 수업하는 영어교사 매 해 3천명 양성배치, 교육국제화 특구 확대 도입
○기초학력 바른 인성 책임교육: 기초학력 미달학생 제로 플랜, 학업성취도 평가실시, 학교별 학력정보공시
▣세계일류 우리대학
○대학관치 완전철폐: 대학이 다양한 방식의 입학전형 운영-입시사정관제, 국립대학의 단계적 법인화
○대학교육에 대한 평가․인증․퇴출시스템 도입, 취업률에 비례하여 학생 수를 기준으로 재정지원





그러나 신자유주의 교육체제는 우리 교육의 문제점을 해결하지도 못하였을 뿐만 아니라 고질적인 문제를 더욱 악화시키고 교육불평등을 한층 심화시켰다. 이명박정부에서 완성 단계에 다다른 신자유주의 교육개편은 일제고사의 파행, 자사고 설립에 따른 일반고 위기의 격화, 학교폭력 문제 같은 막장의 모습을 연출하였다. 신자유주의 교육패러다임은 일시적으로 국민들을 현혹하는 데는 성공하였지만 국민들의 교육적 요구와 배치되는 것이 확인되면서 퇴조의 길로 접어들고 있다.

신자유주의 교육정책에 대한 저지투쟁과 교육의 근본적 개편을 모색해온 공교육 개편운동-교육혁명운동은 신자유주의 교육의 파행 속에서 현실적인 대안으로 지위를 강화해왔다. 그리고 이러한 변화가 2010년 진보교육감의 등장과 2014년 진보교육감의 대거 당선을 통해서 현실화되었다.
2010년 교육감선거에서 이명박 정부의 교육정책에 반대한 진보교육감 후보들이 6개 시도에서 당선되었다.
“이명박 정부가 들어서면서 추진하였던 공안통치, 4대강 사업, 세종시 수정안 등의 정책에 국민의 반감이 고조되어 있었고, 교육부문의 경우에는 자사고, 일제고사, 교육부패의 비리 등으로 이명박 정부의 교육정책에 대한 반대정서가 광범위하게 퍼져있었다.”
2010년 진보교육감 후보들은 교육복지와 혁신학교를 내세우면서 경쟁주의 교육패러다임에 대한 반대와 교육공공성 강화를 공약으로 제시하였다.

<2010년 진보교육감후보들의 주요공약>
◯무상급식-교육복지
◯혁신학교-교육방법의 변화/학교운영체제의 변화
◯고교평준화 확대

그리고 2010년에 당선된 교육감들은 이명박정부의 일제고사, 자사고 정책, 전교조 탄압 등에 반대하면서 무상급식, 혁신학교, 학생인권조례 등 교육변화를 추동해왔다.
교육감선거에서 가시화된 교육변화의 흐름은 2012년 대선에도 역전되지 않았다. 박근혜 새누리당 대선후보조차도 대표적인 경쟁교육으로 지목되었던 초등 일제고사를 철회하고 고교무상교육 등 교육복지를 공약화하지 않을 수 없었다. 물론 공약은 이행되고 있지 않지만 보수세력도 교육복지를 포함하지 않고서는 선거에 나설 수 없는 상황에 이른 것이다.

<새누리당 박근혜후보의 교육복지관련 대선공약>
■ 2017년까지 교사 1인당 학생수를 OECD 상위 수준으로 개선. 표준 수업시수제를 도입하여 교사의 주당 수업시수를 감축, 학급당 학생 수 OECD 상위 수준으로 개선
■ 고교 무상교육을 단계적으로 실시하여, 수업료·입학금·학교운영지원비·
교과서 대금을 무상 지원
■ 소득하위 80%까지 ‘소득연계 맞춤형 국가장학금’을 지원하여, 대학등록금 부담을 절반으로 경감


그리고 민주당 문재인 대선후보도 진보교육감의 혁신학교성과와 진보진영의 대학서열체제 해소를 수용하여 공약으로 천명하였다.

민주통합당 문재인 후보 대선공약 (2012.10 중앙선관위 정책공약알리미 제출자료)
▣ 21세기 새로운 학교패러다임으로 창의적 교육 실현
  ○ 학급당 학생수를 OECD 평균 수준으로 경감
  ○ 혁신학교 성공모델 확산, 교육과정, 교수방법, 학교문화 혁신
  ○ 일제고사를 폐지하고 표집조사로 전환

▣ 공평한 교육 기회 실현
  ○ 고교서열화 전면 수정-설립목적에 맞지 않게 운영되고 있는 외고, 자사고를 원래의 취지대로 운영하거나 아니면 일반고로 전환하도록 유도    

▣ 고교 무상교육 단계적 추진

▣ ‘국공립대 공동학위제’를 추진하여 학벌주의 완화
  ○  백년지대계의 교육정책 수립을 위한 ‘국가교육위원회’ 설치
  ○  지방대학 육성을 통해 지역균형발전 도모
  ○  강의 개방, 학점 교류 등 국립대 연합체제 구축을 통해 국립대 공동학위제 추진


2014년 교육감선거는 2010년부터 본격화 된 이러한 변화의 연장선상에서 치루어졌다. 2014년 선거가 세월호 참사와 추모정국 속에서 진행되면서 교육관련 정책들이 분명하게 쟁점화 되지 않았지만, 이 정국은 입시경쟁교육에 대한 근본적 성찰의 계기가 되었고, 입시경쟁교육을 넘어서는 새로운 대안에 대한 요구가 확산되었다. 교육의 변화는 현재진행형이고, 앞으로 수많은 공방을 거치겠지만 교육감들의 당선숫자와 공약에 비추어 보면 진보적 교육이 신자유주의교육패러다임을 대체해 나가고 있다.
민주진보교육감 후보 공동 3대 주요 공약 중

  1. 교육복지 강화
  (1) 유아교육 공교육화
  (2) 친환경 무상급식 확대
  (3) 사부담 공교육비(체험학습비, 학습준비물비 등) 단계적 폐지
  
  2. 혁신학교 성과 확대, 학교혁신 보편화
  (1) 지역에 적합한 지역별 혁신학교 확대
  (2) 선진국형 창의학력 신장, 협력형 참여형 수업 전면화
  (4) 초등학교 협력교사제 도입으로 기초학력 보장
  (5) 중고학교 학급당 학생수 25명 이하 감축
  (6) 교원업무 정상화, 교사의 교육 전문성 신장 지원

  3. 친일독재교과서 반대, 민주시민교육 활성화
  (1) 친일독재 미화 역사교과서 반대, 대안적 역사교과서 발행
  (2) 체험 중심 민주시민교육 강화
  (3) 생태ㆍ인권ㆍ노동ㆍ평화ㆍ통일교육 강화  
  (4) 학생자치활동 활성화

민주진보교육감이 당선되고 제시한 공약이 대구, 울산, 경북, 대전을 제외하고 전국적으로 진행된다는 점에서 지금은 교육패러다임이 본격 전환되는 새로운 국면이다. 초중등교육을 실질적으로 주관하는 대부분의 교육청이 경쟁주의 교육패러다임과 결별하고 교육복지와 교육공공성 강화를 기본적 정책기조로 하게 됨으로써 교육시장화정책의 퇴조는 보다 분명해질 것이다.
그러나 중앙정부인 박근혜정부는 이러한 흐름에도 아랑곳하지 않고 규제완화와 외국교육기관특별법 개정 등 신자유주의 교육을 더욱 노골적인 형태로 추진하고 있다. 아직까지는 여전히 박근혜정부가 신자유주의 교육패러다임으로 한국교육을 좌우하려 하고 있다. 또한 진보적 교육이 전면화하기 위해서는 초중등교육을 넘어서 대학교육의 혁신이 함께 이루어져야 하는데 현재까지는 대학체제개편과 유기적으로 결합되지 못하고 있다. 이런 점을 종합적으로 고려하면  2014년 진보교육감의 대거 당선으로 진보적 교육패러다임이 우위를 확보하였으나 여전히 교육부의 신자유주의교육정책과 각축하는 상황이다. 그렇지만 단순히 신자유주의 교육시장화저지투쟁에 머물던 차원과 달리 행정권력을 확보하여 진보적 교육개편을 실행하게 되었다는 점에서 새로운 단계, 진보적 교육개편의 단계로 올라섰다고 할 수 있다.
2010년, 2014년 교육감선거를 통해서 교육공공성에 대한 국민적 요구가 표출됨으로써 ‘다른 교육’을 실현하는 진보적 교육개편이 또 하나의 주류적 흐름으로 등장하였다. 교육공공성과 민주주의원리에 입각한 이러한 진보적 교육개편은 앞으로도 탄력을 받으며 지속될 것이다. 왜냐하면 진보적 교육은 신자유주의와 달리 교육의 본질에 부합할 뿐만 아니라 국민의 균등한 교육적 권리를 보장함으로써 공교육의 원리를 충실히 구현하고 있기 때문이다.  


신자유주의교육패러다임
진보적 교육패러다임
교육의 원리
경쟁과 수월성
협력과 발달
교육체제의 원리
교육 사유화 추진, 수요자 선택권 확대
교육공공성 강화, 민주주의 확대
학교체제
-특목고, 자사고등학교의 서열화와 다양화
-대학 특성화와 대학서열체제
-보편적 중등교육과 고교평준화
-대학통합네트워크를 통한 대학평준화
교육과정 및 평가
-선택형, 수준별 교육과정
-서열화 선발 중심의 평가(학업성취도 평가)
-경쟁주의 교원평가(교원평가, 성과급)
-발달중심 보편적 교육과정
-학습자의 이해와 발달정도에 대한 진단
-교원간 협력과 학교자치



2.진보적 교육체제 수립을 위한 현 시기 과제

진보적 교육개편은 2010년부터 시작되었고, 2014년 교육감선거를 통해 확고하게 궤도에 올랐다. 진보적 교육개편의 1단계에 해당하는 현 시기의 과제는 각 시도교육청별로 교육감들의 공약을 현실화하여 진보적 교육을 대세로 만들고, 대학의 공공성을 강화하는 방향으로 대학체제 개편이 이루어질 수 있도록 담론적, 정치적 지형을 형성하는 것이다. 이를 바탕으로 중앙정부 차원에서 초중등교육과 대학체제를 전면 개편하는 새로운 단계, 2단계로 진입하여야 한다.


1995

2010            2014
신자유주의교육의 등장과 완성
진보적 교육개편의 전개

신자유주의교육개편저지투쟁
진보적 교육개편의 1단계
진보적 교육개편의 2단계

진보적 교육개편의 2단계로 진입하기 위해서는 첫째, 신자유주의교육에 대한 저지투쟁, 둘째, 교육감을 통한 초중등교육의 진보적 개편, 셋째, 박근혜 정부의 신자유주의 대학 구조조정 반대와 공공적 대학개편투쟁 등이 전개되어야 한다. 그리고 이를 위한 진군은 이미 시작되었다.
먼저, 박근혜정부가 추진하는 국제학교 확대, 시간제교원 도입을 통한 교육노동유연화, 성과급과 교원평가 등 경쟁주의 교원 정책, 특권학교 유지· 강화정책 등에 대한 지속적인 투쟁을 전개하여야한다. 이는 신자유주의교육의 확산과 정착을 막는 것이며 혁신학교 등 진보교육감들의 교육정책을 엄호하고 지원하는 역할을 하게 될 것이다.
둘째, 고교서열화체제 타파, 협력과 발달을 지향하는 혁신교육 정착, 교육복지의 확대 등 진보교육감의 공약을 현실화하면서 교육의 변화를 현실에서 추동해가야 한다. 진보교육감의 공약 이행과정에서도 여러 가지 난관들이 있겠지만 교육단체, 시민사회단체와 협력하고 연대하면서 돌파하여야 한다. 진보교육을 현실화하면서 국민적 지지를 모아나갈 때, 한 단계 진전된 교육개편을 향한 정치적 기반도 강화될 것이다.  
셋째, 공공성에 입각한 대학체제 개편을 추진하여 대학평준화의 토대를 확보하여야 한다. 대학공공성 강화를 중심으로 한 체제개편은 2003년 ‘WTO교육개방저지와 교육공공성 실현을 위한 범국민연대’와 2011년 ‘교육혁명공동행동’과 진보정당들이 제기하였다.  최근에는 진보교육감과 대선후보를 통해서 대학서열체제의 타파가 제기되었다. 경기도 김상곤 교육감은 초중등교육과정의 정상화를 위해서 대학서열구조와 대입제도의 개편의 불가피성을 주장하였다.
“대학 서열화 구조와 대입 체제를 근본적으로 개혁하지 않으면 교육과정과 수업과 평가를 바꾸는데 상당한 한계가 생길 수밖에 없다. 대학교는 점수 위주의 우수 학생 선발이라는 관행에서 벗어나 공교육 정상화와 사회적 책임에 대해서  답해야 한다. 대학 입학 성적이 곧 학교의 서열을 규정짓는 방식은 오히려 대학의 건강한 경쟁을 제한한다. 입학한 학생을 잘 기를 수 있는 양질의 대학 체제를 구축해야 한다.”

또한 2012년 대선에서 민주당 대선 후보는 정부책임형 사립대학의 육성과 대학연합체제를 통한 공동학위제를 공약으로 제시한 바 있다.

문재인후보 대학교육 10대 공약 중
대학의 공공성을 살려 미래의 문을 열겠습니다

○ 대학연합체제를 만들어서 불합리한 대학서열을 타파하고 사교육비를 획기적으로 줄이겠습니다. 대학연합체제에 포함된 대학들은 중장기적으로 입시, 교과과정, 학위를 공동으로 관리하여 보편적 고등교육을 실천하는 핵심적 대학으로 발전하게 될 것입니다.

○ 희망하는 사립대에 대해서는 정부책임형 사립대로 육성하겠습니다.
국공립대학과 정부책임형 사립대학이 임기 중에 전체 고등교육기관의 30%에 이르도록 하고, 장기적으로는 50%를 목표로 하겠습니다.


그런데 이번 교육감선거에서도 진보교육감들이 고교체제와 대학체제의 개편을 주요 공동공약으로 제시하였고, 대입제도의 개편추진을 우선 과제로 제시하였다. 이는 혁신학교 도입 등 초중등학교의 변화를 이루어나가는데 대학교육과 대학체제의 변화가 불가피하다는 인식이 전제되어 있다.
◯ 대입 고통 해소
    - 대학입시를 내신과 수능으로 단순화
    - 임기 말까지 유럽식 대학입학자격고사 도입 추진
◯ 대학서열체제 및 학벌구조 해소
    - 지방대학의 균형발전, 국공립대 통합네트워크를 통해 대학서열체제 해소
    - 학벌구조 해소를 위한 범국가적 공동협의기구 구성

대학체제 개편논의는 박근혜정부의 대학 구조조정정책에 맞서 현재 진행되고 있는 대학주체들의 대학개편 투쟁과 맞물려 진행될 경우 역동적으로 전개될 것이다. 박근혜 정부는  대학을 5개 등급으로 나누고 등급에 따라 대학정원을 감축하겠다는 구조조정 방안을 제시하고 있다.
<박근혜정부의 대학구조조정정책>
<표 1> 5개 등급별 구조조정 내용

등 급
구조조정 내용
최우수
정원 자율 감축, 정부 재정지원사업 참여
우수
정원 일부 감축, 정부 재정지원사업 참여
보통
정원 평균 수준 감축, 정부 재정지원사업 참여
미흡
정원 평균 이상 감축, 정부 재정지원사업 참여 제한,
국가장학금 Ⅱ유형 미지급, 학자금 대출 일부 제한
매우미흡
정원 대폭 감축, 정부 재정지원사업 참여 제한,
국가장학금 Ⅰ․Ⅱ유형 미지급, 학자금 대출 전면 제한,
자발적 퇴출 유도

※ 국가장학금 Ⅰ유형 : 소득연계 차등지원
   국가장학금 Ⅱ유형 : 대학 자체노력(등록금 인하, 장학금 확충) 연계지원


대학평가를 바탕으로 진행되는 박근혜정부의 대학구조조정은 대학서열체제의 심화, 고등교육의 황폐화, 교수, 직원의 대량해고와 비정규직의 증가 등 고용불안정을 초래할 것이다.
따라서 교수노조, 민교협, 비정규교수노조, 대학노조 등은 공공적 대학체제의 구축을 목표하는 방향으로 설정하고, ‘대학공공성 강화를 위한 전국대학 구조조정 공동대책위’를 구성하여 대응하고 있다. 공공적 대학체제 구축을 위한 방안으로 비리 사립대, 부실사립대를 국공립대로 전환하고 독립사립대를 정부책임형 사립대로 전환할 것을 제시하고 있다  
<표> 공공적 대학체제 구축

국립대 법인화 대학

국립대학으로 전환
국립대학 증설
비리 사립대

국공립대로 전환
부실 사립대

국립대중심으로 통합
독립 사립대

정부책임형사립대로 전환


이러한 공공적 대학체제구축을 바탕으로 국립대학과 정부책임형 사립대학을 하나의 통합네트워크로 하여 학생을 공동선발하고 공동학위를 부여하는 공동학위대학을 출범을 전망으로 제시하고 있다. 즉 국립대학과 정부책임형 사립대학이 강화된 공공성을 바탕으로 대학서열체제 해소와 대학의 균형적 발전의 길로 나가는 것이다.

대학주체를 포함한 교육주체들이 시장주의적 대학 구조조정에 맞서 공공적 대학개편을 요구하고 여기에 초중등교육을 직접 책임지고 있는 교육감들이 합류할 경우, 대학체제 개편은 2016년 총선과 2017년 대선에서 핵심적인 국가적 의제가 될 것이다. 그리고 이후에 들어서는 신정부가 진보교육감들의 정책을 국가적 차원에서 교육방향으로 잡고 공공성에 입각하여 교육체제개편에 나설 경우 한국교육은 진보교육 개편의 2단계로 전환할 것이다. 이 때 초중등교육과 고등교육이 유기적으로 고려되는 교육개편이 전면적으로 진행될 수 있다.

신자유주의 교육개편이 일단락되는 데에는 15년의 시간이 걸렸다. 그것은 교육의 공공성을 요구하는 교육주체들과 국민적 저항으로 인해 속도와 시기조정이 불가피했기 때문이다. 진보적 교육개편 또한 기득권층의 반발 등으로 인해 진행과정이 순탄하지는 않을 것이고 상당한 시간이 소요될 것이다. 그러나 진보적 교육개편을 국민적 의제로 만들고 국민적 지지를 모아내는 교육주체들의 행동이 이어진다면 교육개편은 역동적으로 진행될 것이다. 지금은 신자유주의 교육과 각축하고 있지만 종국에는 새로운 패러다임으로 교육을 전면 재구성할 진보교육 시대의 문이 마침내 열렸다.
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