메뉴 건너뛰기

24호 연구노트_중등 부실 비리사학의 국공립화 추진방안

2006.07.04 19:06

진보교육 조회 수:1962

최정민 | 회원, 이론분과 연구원

1. 기형적이고 과도한 사학의 비중

이승만 정권하에서 사학은 농지개혁을 앞두고 토지의 몰수를 피하기 위해 사학재단으로 전화, 사학재단은 1949년 농지개혁법이 통과되었으나 <문교재단 특별 보상법>에 따라 일반농지와는 달리 특혜를 받는다. 그러나 6.25전쟁으로 농지채권이 자본의 구실을 못하게 되자 재정을 조달하기 위해 후원회와 사친회를 조직하여 교육재정의 부족을 학부모가 메우게 되었다.
박정희 정권하에서는 기능인력 양성과 맞물리면서 상공업 자본이 유입되지만 양질의 학교운영 주체는 찾기 힘들다. 국가의 역할을 방기하면서 사학의 비중이 과도하게 증가하고, 아시다시피 수준이하의 운영이 노정된다. 이젠 설명하기도 지겨울 정도! 비리가 발생하여 이사장이 해외로 도주하여 무주공산이 되거나, 호시탐탐 복귀를 노리거나, 파견된 임시이사는 어정쩡한 태도를 보이거나….
사립학교 비중은 중학교 22.9%, 고등학교 45.1%, 전문대 90.5%, 대학교 82.0%에 달한다. 학제가 높아질수록 사립학교 비율을 급격하게 증가하는 추세다. 그런데 사립학교 법인전입금 비율은 중학교 2.1%, 고등학교 2.6%, 전문대 1.8%, 전문대 1.8%, 대학교 8.5%에 그치고 있다. 심지어 법정 부담금을 납부하지 않은 학교는 93%에 달할 정도다. 또 사학들의 재정결함보조금은 2000년 1조4918억원에서 2004년 3조581억원으로 5년 사이에 2배 이상 증가했다.
최근 5년간 22개 대학의 재단비리가 적발되었는데 이사회 부정 176건, 인사부정 84건, 회계부정 176건, 시설관리부정 62건 등 총 498건의 부정비리가 발생했다. 횡령, 부당집행 등 회계부정 총액이 1조1천7백96억원으로 2004년 한해 손실액만 해도 811억원에 달한다. 대학의 사학비리와 관련한 피해 학생수는 11만2천713명이고 교원은 3천481명이다.
부실사학을 정리할 필요성은 명백하다. 그렇다면 우린 어떤 대안을 제시할 것인가? 우린 아직도 건전사학 육성에 ‘올인’해야 하는가? 해당학교 교육주체들이 진정 원하는 것인 무엇인가? 교육의 사사(私事)화를 막고 공공성을 견지할 대안은 무엇인가?
개정된 사립학교법을 두고 사학자본의 학교폐쇄 엄포 속에 정부는 감사와 이사승인취소 엄포를 통한 맞대응을 하고 있다. 우리는 이제 개정사학법을 넘을 새로운 대안을 준비해야할 출발선에 있다. 국공립화에 추가비용이 별로 없다는 측면에서 보면 사실 어려울 것도 없다. 진중권은 차라리 공립화하자며 기염을 토하고 있다. 결론은 명쾌한데 실질적인 대안으로 성장하는 담론은 아직 아니다.
부실사학 국공립화의 담론은 공교육 개편안의 입시제도 개선, 대학 평준화, 학교자치제와 같은 흐름에서 제기되어야 할 것이다. 장기과제임에 불구하고 단기적으로도 우리의 정책대안으로서 그리고 담론 형성을 위해서도 논의되고 정리될 필요성이 있다. 국공립화에 대한 문제의식을 검토하기에 앞서 개정된 사립학교법을 검토해보자.


2. 사립학교법에서 사학 법인 해산에 대한 법률 검토

제34조 (해산사유) ①학교법인은 다음의 사유에 의하여 해산한다. [개정 90·12·27, 2001.1.29.]
1. 정관에 정한 해산사유가 발생한 때
2. 목적의 달성이 불가능한 때
3. 다른 학교법인과 합병한 때
4. 파산한 때
5. 제47조의 규정에 의한 교육인적자원부장관의 해산명령이 있은 때
②제1항제2호의 사유에 의한 해산은 이사정수의 3분의 2이상의 동의를 얻어 교육인적자원부장관의 인가를 받아야 한다. [개정 90·12·27, 2001.1.29. 법률 제6400호]
→ 재정결함보조금으로 운영이 충분히 가능하고 법정전입금(연금, 보험) 없어도 운영 가능하다. 게다가 부실사학일수록 회기마다 적립금을 챙기는 버릇이 있어서 더욱 문제다. 사립대학의 경우 대학설립운영규정 7조 수익용 기본재산에 관한 기준도 지키지 않는 경우가 많다. 설립은 쉽게 되는데 무너지지 않는 것이 사학의 특기다. 장관의 해산명령 규정이 있지만 1.설립허가조건에 위반한 때 2. 목적의 달성이 불가능한 때로 모호하며, 그 이후 국공립화와 연관된 법률은 없다.

제35조 (잔여재산의 귀속) ①해산한 학교법인의 잔여재산은 합병 및 파산의 경우를 제외하고는 교육인적자원부장관에 대한 청산종결의 신고가 있은 때에 정관으로 지정한 자에게 귀속된다. [개정 90·12·27, 2001.1.29. 법률 제6400호]
②제1항의 규정에 의하여 처분되지 아니한 재산중 대학교육기관을 설치·경영하는 학교법인의 재산은 국고에, 제4조제1항제1호에 규정한 학교를 설치·경영하는 학교법인의 재산은 당해 지방자치단체에 각각 귀속된다. [개정 90·4·7, 97·1·13]
③국가 또는 지방자치단체는 제2항의 규정에 의하여 국고 또는 지방자치단체에 귀속된 재산을 사립학교교육의 지원을 위하여 다른 학교법인에 대하여 양여· 무상대부 또는 보조금으로 지급하거나 기타 학교사업에 사용한다. [개정 90·4·7]
④제2항의 규정에 의하여 국고에 귀속된 재산은 교육인적자원부장관이, 지방자치단체에 귀속된 재산은 당해 시·도교육감이 관리하되, 제3항의 규정에 의한 처분을 하고자 할 때에는 미리 교육인적자원부장관은 재정경제부장관의, 시·도교육감은 교육인적자원부장관의 동의를 얻어야 한다. [개정 90·4·7, 90·12·27, 91·3·8, 97·1·13, 99·5·24, 2001.1.29. 법률 제6400호]

→ 파산의 경우를 제외하고는 정관으로 지정한 자에게 귀속한다는 것은 매매를 가능케하는 독소조항이며 정관도 이 부분에서 애매한 태도를 취하고 있어 임의로 처리가 가능하다.

※ 아래는 배재학당 정관이며 다수 사립의 정관이 이런 식으로 두루뭉술한 표현을 사용한다.

“제41조(잔여재산의 귀속) 이 법인을 해산하였을 때의 잔여재산의 합병 및 파산의 경우를 제외하고는 교육인적자원부장관에 대한 청산종결의 신고가 종료된 후 다른 학교법인이나 기타 교육사업을 경영하는 자에게 귀속한다”

또한 국고에 귀속된 잔여재산도 또 다른 사립학교에 사용토록 명시하고 있어 국공립화에 대한 최소가능성 조차도 배제하고 있다.

제35조의2 (해산 및 잔여재산귀속에 관한 특례) ①고등학교이하 각급학교를 설치· 경영하는 학교법인은 학생수의 격감으로 인하여 그 목적의 달성이 곤란한 경우에는 제34조제1항의 규정에 불구하고 시·도교육감의 인가를 받아 해산할 수 있다.
②제1항의 규정에 의하여 시·도교육감의 인가를 받고자 하는 학교법인은 해산인가신청서에 잔여재산처분계획서를 첨부하여 시·도교육감에게 제출하여야 한다.
③제1항의 규정에 의한 해산과 제2항의 규정에 의한 잔여재산처분계획은 이사정수의 3분의 2이상의 동의를 얻어야 한다.
④국가 또는 지방자치단체는 제1항의 규정에 의하여 해산하는 학교법인이 원활한 해산을 할 수 있도록 다음 각호의 1의 지원을 할 수 있다. [신설 2004.1.29]
1. 해산인가 신청 당시 학교법인이 보유하고 있는 기본재산 감정평가액의 100분의 30 이내의 범위에서 해산장려금의 지급
2. 해산인가 신청 당시 학교법인이 보유하고 있는 기본재산중 학교교육에 직접 사용되었던 재산의 매입
⑤제1항의 규정에 의한 학교법인의 해산, 제2항의 규정에 의한 잔여재산의 처분 및 제4항의 규정에 의한 재정지원에 관한 사항을 심사하기 위하여 시·도교육감소속하에 사학정비심사위원회를 둔다. [개정 2004.1.29]
⑥제5항의 규정에 의한 사학정비심사위원회의 구성 및 운영 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. [개정 2004.1.29]
⑦제1항 내지 제5항의 규정에 의하여 해산한 학교법인은 그 잔여재산의 전부 또는 일부를 제10조제4항의 규정에 불구하고 제2항의 규정에 의한 잔여재산처분계획서에서 정한 자에게 귀속시키거나 공익법인의설립·운영에관한법률 제2조의 규정에 의한 공익법인의 설립을 위한 재산으로 출연할 수 있다. [개정 2004.1.29]
[본조신설 97·8·22]

→ 새로 신설된 35조2의 경우 지방의 사립학교 재단법인에게 투자금(?) 회수를 위한 배려로서 이미 장려금지급 등 십여 건이 성사되고 있다. 아버지가 물려주신 법인을 아주 손쉽게 현찰로 받을 수 있는 무기명 양도성예금증서가 되고만 것이다. 이 조항은 삭제하고 잔여재산은 그 지역 교육발전을 위해 지방자치단체에 귀속되어야하며 특별히 국공립학교 질의 향상을 위해 사용되어야 한다.

→ 사학정비심사위원회에도 교직원의 대표는 참여할 수 없도록 시행령이 되어 있어 교육주체 참여를 원천적으로 막고 있다.

▷ 사학재단의 해산은 국고에 귀속되더라도 또 다른 사학이나 지정한 자에게 귀속한다는 명분이 법정신임을 알 수 있다. 국공립화를 위한 법령의 제정, 개정이 필요하다. 기존의 국립대조차도 법인화하려는 기도와 인수합병, 매매 등 시장의 원리에 학교를 넘기려는 시도 등 국가의 역할을 계속해서 축소하고, 포기하는 신자유주의 교육정책도 폐기되어야 할 것이다. 현재까지 부실부패 비리 사립대학의 국립화에 대해서만 논의가 진행된 상태다. 이제는 부실부패 비리 사립대학뿐만 아니라 부실 부패 비리 사학 중고등학교의 경우도 국공립화의 고려의 대상이 되어야 할 것이다.


3. 공교육개편안 증보개정을 위하여

“사립대학의 준국립화: 부실 부패 비리 사학을 우선 정리하여 국공립으로 전환한다.”                         -『공교육 새판짜기』, 97p

공교육 개편안에는 1)민주적 사립학교법 개정 2)부실 사립대학을 국공립으로 전환하는 것에 초점이 맞춰져 있다. 2)항에 대해 해설판에서는 다음과 같이 설명하고 있다.

“사립대학을 점진적으로 국공립으로 전환하는 한편 국공립대 신설 추진.
- 대학의 공교육체제로의 전환이라는 원칙에 따라 사립대학을 국공립대로 전환하고 편입을 유도: 사립대학의 국립으로의 전환이나 편입은 강제적인 조치가 아니라 국립대학에 대한 국가의 대폭적인 지원에 의함.
- 수도권의 경우 사립대학의 국립으로의 전환을 적극 유도하는 한편, 필요한 경우 국립대학을 신설.”  
-전교조가 마련한 공교육종합개편방안 (해설서) 20p

부실한 중고등학교재단에 대한 내용은 논의되거나 정리되지 않은 상태다. 현재 많은 중고등학교가 임시이사가 파견되어 관선체제로 운영되고 있으며, 그 기간 또한 상당히 긴 경우도 많다. 수도권 등 인기 지역 관선이사체제 대학의 경우 러브콜을 하는 재벌이나 사학법인이 존재하나 영양가 없어 보이는 (특히 지방)중고등학교의 경우 현 상태가 계속 유지될 것이다. 또한 복잡한 채권-채무 관계, 구재단의 복귀의지 등으로 불안정한 경우도 많다. 정부는 계속해서 국민의 세금으로 지원하고 있지만 구조적 변화에 대해서 난감해 한다. 아니 의지도 없다. 현상 유지를 바랄 뿐.
개정 사학법 관련해서 국공립화에 대한 문제의식 자체가 배제된 상태다. 오히려 사학청산법안에서 볼 수 있듯이 학교를 시장원리에 따라 처리하도록 하고 있다. 이는 신자유주의 세계화, 개방화의 전략에 따라 학교를 기업과 마찬가지로 인수/합병의 대상으로 전락시키려는 의도에서 나온 것이며, 거기에 부실사학이라는 골칫거리를 해결하려는 것이다.
민주노동당의 개정안에서는 고등학교 이하 잔여재산에 관한 특례조항을 삭제하도록 하고 있다. 사립학교법 제35조의2는 해산 및 잔여재산귀속에 관한 특례 조항으로 고등학교이하 각급학교를 설치· 경영하는 학교법인이 학생수의 격감한 경우 시·도교육감의 인가를 받아 해산할 수 있도록 한 조항이다.

“올해 4월에는‘학교법인이 보유하고 있는 기본재산 감정평가액의 100분의 30 이내의 범위 내에서 해산장려금을 지급한다’는 내용을 신설하기도 했다. 이를 통해 해산된 법인은 현재까지 14개다. 교육부에 따르면, 농어촌 지역의 초・중・고등학교가 해산대상이었기 때문에, 출연재산자에게 귀속된 금액 가운데 가장 큰 규모의 환원액은 12억원 정도였다고 한다. 교육부 관계자는“교원 1인당 학생수가 6명이 채 안 되는 등 학습이 제대로 이루어지지 않았을 뿐 아니라, 정부지원이 낭비되는 측면이 있어 법인의 해산이 추진됐다”라고 설명했다. 즉, 초・중・고등학교의 경우 사학일지라도 정부예산이 학교예산의 87.3%를 차지하기 때문에 해산장려금보다 정부지원금이 더 많이 들어가는 상황도 법인해산을 촉진하게 한 요인이었음을 알 수 있다.” -교수신문 2004.9.20자.

신자유주의자들의 사학청산법이라는 것이 결국 35조의2의 대상이었던 지방 중고등학교 수준의 범위를 부실사립대학으로 확장시켜서 부실 사학 자본에 책임을 묻기는커녕 장려금 지급이나 투자금(?) 회수까지 고려하는 것임을 알 수 있다.
학생수 격감 지방 중고등학교 → 지방의 부실사립대학 → 모든 학교?

과거 2002년 사학국본에서 마련한 개정안에는 국공립화에 대한 문제의식이 남아있다. 잔여재산에 대한 귀속을 국가나 지방자치단체로 정하고 있으며 학생과 교사에 대한 해결방안을 명문화 하고 있다.

[2002년 당시 개정안]
제35조 (잔여재산의 귀속)
①해산한 학교법인의 잔여재산은 합병 및 파산의 경우를 제외하고는 교육부장관에 대한 청산 종결의 신고가 있은 때에 정관으로 지정한 자에게 귀속된다.
→해산한 학교법인의 잔여재산은 정관이 정하는 바에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 귀속된다.
②제1항에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 귀속된 재산은 국공립학교의 설립 또는 사립학교의 지원 기타 교육사업에 사용한다.
③해산된 학교의 교직원은 동일한 조건으로 동종의 국공립학교에 임용하여야 하며, 해산된 학교의 학생들은 본인이 희망하는 학교에 전학할 수 있도록 조속한 조치를 취하여야 한다.


여기에 덧붙여 34조 해산사유에 대한 개정도 필요하며 35조 2의 삭제와 47조의 해산명령에 대한 대안 법률(국공립화)도 필요하다. 이를 차치하더라도 35조 개정안조차도 사학법 개정의 현실성이라는 측면에서 계속해서 후퇴되어 화석화된 상태다. 부실 사학의 대립항은 건전한 사학 육성이 아니라 공공성과 보통교육 강화, 즉 민중의 힘으로 규정되는 국가의 지원과 관리의 대상이 될 수 있도록 하는 국공립화가 되어야 할 것이다.  

기존 법률에 따라 문제를 해결할 수는 없으며 법 개정은 반드시 필요하다. 그러나 정말 중요한 것은 법률 개폐의 문제가 아닌 총체적인 시스템의 문제이며 지난한 투쟁을 필요로 한다는 것이다. 인천의 대표적 분규사학이었던 선인재단의 인천대학교의 경우 전두환정권 시절 헌납파동으로 거쳐 94년 시립대학으로 되었다가 이제는 국립대학으로 전환을 모색하는 것 또한 교육 주체들의 끊임없는 투쟁의 결과였다는 것이 반증하고 있다.(노무현정부는 국립화에 대해 부정적인 태도가 역력하다.)
공교육 개편안의 연장선상에서 우리는 꾸준하게 대항담론으로 이 문제를 제시하고 설득하는 과정을 포기해서는 안 될 것이다. 부실사학의 정리는 실패한 자본/시장의 역할을 공공성으로 회복하는 치유과정이다. 보통교육, 의무교육으로서 중고등학교를 정상화하는 것이다. 따라서 국공립전환에 대한 우리의 공교육개편안 내용은 다음의 것으로 확대·개편되어야 할 것이다.
공공성, 민주성, 사회적 생산성에 입각한 고등학교 이하 학교 (준)공립화 방안

1. 개념: 준공립화란 비리재단 이사회를 해산하고 교육청의 지도, 감독을 받도록 하며 잔여재산은 국가나 당해 지방자치단체에 귀속된다. 해당 교직원은 일정한 절차를 통해 신분을 보장받는다. 기한을 정하여 공립으로 전환되는 과도기적 상태를 말한다.

2. 예시
1) 사립학교법 35조2를 삭제하고 해당 학교는 국고에 환수하는 것을 원칙으로 한다.
2) 장기간의 관선이사체제를 유지하는 중고등학교의 경우
3) 비리가 발생한 부패사학의 경우 엄정한 감사를 거쳐 준국공립학교로 전환하고 잔여재산을 국고에 귀속토록하고 비리재단의 복귀 기도를 완전 차단한다.

3. 방법: 학교구성원의 민주적 의견 수렴 과정으로 거쳐 관리감독청인 시도교육청의 승인신청. 관리감독청은 특별한 사유가 없는 한 지체 없이 승인한다.

4. 이후 법적용: 사립학교법의 대상에서 국가공무원법, 초중등교육법의 대상이 된다.

5. 법률 지원
1) 사학 법인 해산시 2항 목적의 달성이 불가능한 때의 해산을 이사회 2/3 이상 동의로 규정하는 것, 귀속재산을 정관에서 정하는 자가 받도록 하는 것, 국고에 귀속된 재산을 사립학교 지원에 사용토록 하는 점 등 독소조항 개정하고 국고몰수를 위한 법률적 기반을 마련해야 한다.
2) 부실 중고 사학 국공립화를 위한 특별법을 제정할 수 있다.