메뉴 건너뛰기

18호 논단_국립대운영에관한특별법, 무엇이 문제인가

2004.01.09 14:18

jinboedu 조회 수:1550 추천:21

국립대학운영에관한특별법, 무엇이 문제인가

국립대학운영에관한특별법, 무엇이 문제인가

이 태 기 (전국공무원노동조합 교육기관본부장)

 


1. 들어가는 말

 국립대학운영에관한특별법(약칭 '국특법')은 2002. 11. 13일 한나라당 황우여 의원 등 21인의 명의로 국회에 제안된 법률이다. 이 법안은 국립대학 운영의 자율성과 효율성 증진을 위해 대학의 의사결정과 조직, 인사, 예산, 회계관리 등에 관한 특례를 규정해 책임경영 체제를 구축하고 대학교육의 발전을 도모한다는 것을  도입목적으로 하고 있다.

국회교육위원회 황우여의원은 2003. 6. 3일 국회 헌정기념관에서 국특법을 정기국회에 상정하기 위한 공청회에서 개회사를 통하여 이 법안을 제출하게 된 동기를 다음과 같이 표명하였다.

 "첫째, 대학의 경쟁력을 높이기 위해서는 대학 스스로 특성화를 할 수 있도록 제도적인 뒷받침이 있어야 한다. 대학의 경쟁력은 각 대학이 구성원들에 의해서 자율적으로 특성에 맞는 중ㆍ장기 계획을 수립하고 그 계획에 따라 안정적이고 집중적으로 재정지원이 이루어질 때 가능해 질 것이다.  둘째, 대학예산의 효율적인 집행이다. 각 대학에서는 국가 일반회계를 비롯하여 기성회계, 연구비회계 등 여러 회계로 분리되어 있어 투명하고 효율적으로 운영되지 못하고 있다. 이는 2001년도 감사원 감사에서 지적한 바 있다. 이에 현재 초ㆍ중등학교에서 실시하고 있는 "학교회계' 제도를 대학에도 "대학회계"라는 예산시스템으로 통합하고자 하는 것이다라고 말하면서 이 법안 제출이후 대학구성원들이 "교육부의 통제를 강화하려는 의도가 아닌가", "국립대학을 민영화하려는 것 아닌가"라는 우려의 목소리를 이야기하면서도 이 법안은 대학의 자율권 확보를 통해 경쟁력을 높이기 위해 회계제도를 통합하고 조직과 인사에 대한 권한을 일정부분 대학에게 주겠다"고 내세우고 있다.

 그러나, 이 법안 제정의 실질적인 의도는 국립대학의 재정 감독의 주체를 기획예산처에서 교육인적자원부(이하 '교육부')로 이관하고 나아가 지금까지 그나마 상대적으로 국립대학의 재정적 자율에 기여하여 왔던 기성회계와 발전기금 등 자체수익금도 일반회계로 통합함으로써 국립대학에 대한 교육부의 규제권한을 강화하는 데 있을 뿐이고, 이로 말미암아 오히려 국립대학의 자율성과 효율성을 저해하는 결과를 초래할 것이 명백하다.

 오늘날 규제완화가 세계적인 추세임에도 불구하고 왜 한국에서는 교육부가 재정 및 행정 감독권을 강화하려고 하는지 그 저의가 심히 의심스럽다. 그동안 교육부의 관료적 지배 때문에 우리나라 국립대학의 발전이 심각하게 지체되었다는 점에 비추어 특별법안은 시대 역행적인 것이라고 하지 않을 수 없다.

뿐만 아니라, 특별법안은 국립대학의 존립이유와 기능마저 왜곡시키는 결과를 초래한다는 점에서 그 심각성을 더한다. 국립대학의 존립이유와 기능은 두말할 나위도 없이, 첫째 무상 또는 저렴한 비용으로 양질의 고등교육을 제공함으로써 빈부의 차이와 관계없이 국민의 학습권을 보장하고, 둘째 정치적·사회적·경제적 제세력의 이해관계와 독립된 대학 운영을 통하여 교육과 연구의 공공성 및 중립성을 확보하며, 셋째 경제적인 이익과 무관하게 다양한 학문분야를 육성함으로써 문화국가의 百年之大計를 마련하는 데 있다. 그럼에도 불구하고 특별법안은 국가지원의 절감을 목적으로 수익사업과 기부금 획득을 암묵적으로 강요하고 학생등록금을 경제적 논리에 의거하여 책정하도록 하는 등 국립대학의 본질을 왜곡하고 있다.

이 법안은 2003. 3. 26일과 5. 7일 두 차례에 걸쳐 교수노조와 공무원노조교육기관본부를 제외한 황의원 보좌관, 국공립대 총장협의회, 교육재정학회, 국교협, 대학노조, 교육부 관계관이 참석하여 간담회를 가진 바 있으며, 간담회 후 2003. 6. 3. 국회 헌정기념관에서 공청회를 열고 2003년도 정기국회에 상정하려 하였다가 공청회 당일 공무원노조교육기관본부의 저지로 공청회가 무산된 바 있다.

이날 황우여 의원은 교수, 직원, 학생의 반대가 있을 경우 이 법안을 국회에 제출하지 않기로 확답하였고. 이후 공무원노조교육기관본부, 대학노조, 학생회 등에서 반대의견이 황우여 의원실로 전달되어 정기국회에 상정되지 않았다. 그러나 교육부는 각 대학의 학생회 선거와 방학중을 틈타 정부안을 마련하고 16대 국회에 상정하겠다는 목적으로 11. 13 황우여 의원안과 교육부 시안을 각 대학에 알려오면서 12. 5까지 각 대학의 의견을 제출토록 요식적으로 공문을 시달하였고, 급기야 12. 9일 국회 교육위원회 소위에 기습적으로 상정하려다가 보류되는 어처구니없는 일들이 일어나고 말았다.

이에 국특법의 추진경과를 알아보고 그 내용과 문제점은 무엇인지 또 일본 국립대 독립행정법인화의 쟁점과 시사점을 통하여 국특법이 어느지점에 위치하고 있는지 알아보고자 한다. 이 글 중 "일본의 국립대 독립행정법인화의 쟁점과 시사점"에 관한 글은 상주대학교 하혜수 교수의 글을 옮겨온 것임을 밝혀 둔다


2. 국립대학 재정제도 변경 추진 경과

국립대학의 재정제도를 변경하고자 하는 시도와 노력은 오래 전부터 있어 왔다. 지난 1987년 9월 교육개혁심의위원회 전체회의에서 첫 논의를 시작으로 '88년 국립대 특별회계법이 제안된다. 1995년 5월 31일 대통령자문 교육개혁위원회의 5ㆍ31교육개혁방안, 1996년 2월 국립대학특별회계제도 도입 시도, 그리고 '98-99년도 국립대학 구조조정 계획, 그리고 2000년 그동안 나왔던 구조조정의 총화판인 이른바 국립대학 발전계획이 제시된 이후 지금까지 한걸음 한걸음 꾸준히 시도 혹은 추진되었으며, 2001년 1월 국ㆍ공립 초ㆍ증등학교 "학교회계제도" 도입, 2002년 1월 감사원 권고 등으로 이어진다. 정부는 지난 2002년 2월 15일 대통령 업무보고를 통해「국립대학 운영에 관한 특별법」(약칭 국특법)을 도입하겠다는 입장을 공식화했으며 그후 공식 비공식적인 교육부당국자의 발언을 통해 강력하게 추진을 시사해왔다.

2002년 6월 5일, <21세기 지식강국 구현을 위한 대학 경쟁력 강화 방안>이라는 교육인적자원정책위원회 주최의 정책토론회와, 6월 27일에는 한국교육개발원(KEDI)과 한겨레신문사가 공동주최한 <국립대학 역할과 발전방안>이라는 교육정책포럼에서 국립대학 지배구조 재편, 책임운영기관화 등에 대한 내용을 다루며 법안의 성격이 어떤 것인가를 분명히 했다. 또한 교육부는 2002년 5월 중순 전국 대학기획처장회의를 통해 국립대 운영에 관한 특별법의 추진경과와 내용들을 공유하면서 2003년도부터 학교회계에 대한 시스템을 각 대학들이 마련할 것을 주문하기도 했다.

2002년 7월말경 국립대총장협의회에서 용역 의뢰한 법안에 대한 분석내용이 입수되어 국특법에 대한 내용이 일정부분 확인되었다. 그 내용은 실질적으로 국립대학에 대한 특별법인화 혹은 책임운영기관화의 전단계를 포함하는 내용이었다. 법안은 특별회계를 도입하는 대학과 그렇지 않은 대학으로 나누어 특별회계를 도입하는 대학의 경우는 이사회를 구성하도록 강제하고 있으며, 이사회 구성을 하지 않는 대학은 재정위원회를 두어 이사회 기능을 하도록 하고 있다. 예산은 대학회계를 도입하도록 하는 것으로 하고, 기성회직원들의 신분과 관련해서는 여전히 계약직 승계정도로 마무리하는 것으로 알려졌다.

 2002년 8월 입법예고 예정이던 국특법안이 2002년 10월이 지나도 입법예고는 되지 못했다. 이는 교육부와 관련부처와의 이견이 계속 존재한 때문이다. 핵심쟁점은 교육부가 주장안 내국세 0.3% 운영비 지원 의무화와 대학회계에 대한 통제 기능을 누가 가지느냐가 문제였다. 그 과정이 2002년 10월까지 넘어갔고 대선정세 국면속에서 유보되는 듯 했다. 그러나 2002년 11월 13일 정기국회 마감을 하루 앞두고 법안이 전격적으로 한나라당 황우여 의원 등의  발의로 국회에 상정되었다. 주요골자는 교육부안과 대동소이하지만 교육부안보다는 다소 후퇴(?)한 것으로 의원입법 형태로 진행이 되었기 때문에 여론수렴과정이나 공청회는 철저히 생략되었다.


가. 국립대학특별회계제도 도입 건의 및 추진

국립대학에 국립대학회계제도를 도입해야 한다는 것은 1987년 9월 교육개혁심의회 전체회의에서 처음 논의되었다. 교육개혁심의회에서는 국립대학 운영의 자율성 보장과 자체 수입 증대를 위해 국립대학특별회계제도를 도입할 것을 정부에 건의하였다.

1988년에는 재정경제원에서 중기재정계획을 수립하는 과정에서 국립대학특별회계를 신설하는 방안을 검토한 바 있다. 정부차원에서 국립대학특별회계 설치 방안이 수립된 것은 1989년 9월이다. 정부 특별회계의 하나로 국립대학특별회계를 신설하고 세입 재원의 안정성을 확보하기 위해 일반회계로부터의 전입을 의무화하며, 국립대학 재정운영의 자율성을 제고하기 위하여 교육부장관에게 예산과목 별도 설정 및 세출예산 전용권을 부여하는 것을 주요 내용으로 하였다. 그러나 특별회계에 기성회회계를 포함하는 것에 대해 국립대학이 반대의견을 제시하여 실제 입법으로 추진되지는 않았다.


나. 일부 국립대학의 특수 법인화 : 5ㆍ31 교육개혁방안('95.5)

1995년 5월 31일 대통령자문 교육개혁위원회는 「신교육체제 수립을 위한 교육 개혁 방안」을 발표하였다. 그중에 일부 국립대 특수법인화 방안이 포함되어 있었다. 그 내용은 「원하는 국립대학의 경우 특수 법인화를 추진」하고 「예산회계법등 관계 규정을 개정하여 특수법인화된 대학들이 자율적인 운영이 가능하도록」하는 것이었다.

1996년 2월 정부 특별회계로 국립대학특별회계를 신설하고 대통령령으로 정하는 대학에 한하여 특별회계제도를 실시하도록 하는 법률안을 마련하였으나 관계부처간에 합의가 되지 않아 국립대학특별회계제도 도입이 유보되었다. 당시 재정경제원은 일반회계 전입금 법정화 및 교육부장관에게 국립대학 예산과목에 대한 전용권을 부여하는 것 등에 대해서 반대하였다. 총무처는 기성회직원의 신분 보장에 대해서 반대 의견 제시하여 국립대학특별회계제도는 더 이상 추진되지 않았다.

그러나 이듬해 국립대학특별회계제도를 반대하였던 재정경제원에 의하여 국립대학특별회계제도 도입이 추진되었다. 재정경제원은 국립대학의 재정구조를 개선하는 것이 필요하다고 판단하여 교육부에 국립대학특별회계제도를 도입하는 것에 대하여 협의 요청하였다. 국립대학특별회계법 시안을 마련하고('97.8), 국립대학특별회계법(안)에 대하여 입법 예고까지 하였지만('97.9) 기성회직원 신분 처리 문제와 관련하여 총무처와 이견이 있었고 국립대학에서도 특별회계제도 도입에 대하여 신중하게 검토해 줄 것을 요청해와 국립대학특별회계법 입법은 유보하기로 결정하였다.


다. 국ㆍ공립 초, 중, 고등학교 학교회계제도 도입(2001.1)

국립대학 재정제도 개선에 다시 불을 지핀 것은 2001년 1월부터 시행된 국ㆍ공립 초, 중, 고등학교 학교회계제도였다. 국립대학이 안고 있는 재정운영의 문제점은 국ㆍ공립 초, 중, 고등학교에도 그대로 적용되었다. 이러한 문제점을 개선하기 위하여 초, 중, 고등학교 재정운영을 담당하고 있던 지방교육재정과에서는 국립대학특별회계제도와는 다른 학교회계제도라는 새로운 개념을 들고 나왔다. 재정운영의 자율성이라는 측면에서 본다면 국립대학특별회계제도보다 더 진전된 획기적인 방안이었다.

학교회계제도를 추진하는 것과 관련하여 회의론과 부정론이 많이 있었다. 국립대학특별회계제도와 같이 중앙정부에서 통제권을 가지는 제도에 대해서도 관계부처간의 협의가 어려운데 학교회계제도와 같이 기존의 재정제도와 비교해 볼 때 단위학교에 상당한 수준의 자율권을 주는 제도가 어떻게 입법이 될 수 있을 것인가 하는 것이 회의론의 주된 내용이었다. 부정론은 그러한 자율권을 단위학교에 줄 때 단위학교의 재정이 문란해지지 않을까 하는 염려를 포함하여 실제 시행한다고 해도 몇 년이 못가서 제자리로 후퇴할 수밖에 없다는 것이 주된 내용이었다.

게다가 국립대학특별회계제도와는 달리 학교회계의 회계연도를 1월1일부터 12월 31일 되어있는 국가나 지방자치단체의 회계연도와는 달리 3월 1일부터 이듬해 2월 말일까지로 하고, 사용료 등의 수입도 개별 학교에서 직접 사용할 수 있게 하는 등 기존의 재정제도의 관점에서 보면 파격적인 내용을 담고 있었으므로 교육부내에서도 찬반 논의가 뚜렷이 갈렸다.

초ㆍ중등교육법을 개정하고 학교회계제도가 시행된 이후 당초 우려했던 재정문란과 같은 부정적인 사항보다 단위학교의 자율성이 신장되고 재정운영의 투명성이 확보되는 등 새로운 제도에 대한 긍정적인 평가가 더 많았다. 국립대학도 학교회계제도와 같은 개념으로 제도개선을 할 수 있다는 실증적인 사례가 되었고, 재정개선에 대한 논의에 박차를 가하게 되었다.


라. 국립대학재정 운영 제도 개선 감사원 권고(2001.9)

감사원은 2001.5.22∼9.19에 걸쳐 전국 48개 전체 국립대학을 대상으로 조직, 인력 및 재정운영 전반에 대한 감사를 실시하였다. 감사 결과를 토대로 교육부에서「국립대학 기성회비 제도를 전면 재검토하여 존속 필요성이 없다면 수업료로 일원화하여 징수하도록 하고, 존속 필요성이 있다면 국고회계, 기성회회계, 연구비회계 등을 통합 운영하는 방안을 강구할 것」등 국립대학의 재정제도를 개선할 것을 권고하였다.

교육부는 국립대학 운영의 자율성 및 효율성을 제고하기 위하여 「국립대학운영에관환특별법(가칭)」제정을 추진하기 위하여 관련부처 합동으로 「국립대학발전기획단」을 구성하여 운영하기로 하였다. 그러나 관계부처 협의과정에서 현행의 재정제도를 개선하기 위하여 국립대학특별회계제도를 시행할 것을 주장하는 기획예산처와 대학회계제도를 도입할 것을 주장하는 교육인적자원부의 의견이 일치되지 않았다. 이외에도 관련부처의 입장에 따라 여러 가지 의견이 제시되었지만 회계제도의 틀을 어떻게 운영할 것인가에 대한 의견 차이 문제가 가장 큰 쟁점사항으로 부각되었다.

2002년도 국회 국정감사 기간(9.16∼10.5) 중에 국립대학의 재정제도 개선에 대한 의원들이 관심이 많았다. 특히 황우여 의원은 국립대학특별회계제도와 대학회계제도 등 부처간의 이견이 쉽게 합의될 수 있는 것이 아니어서 정부입법으로 추진하는 것은 어렵다는 입장을 밝히고 교육위원회 소속 의원들의 의견을 모아서 의원입법으로 추진하겠다는 의사를 표명하였다. 국립대학운영에관한특별법안은 2002년 11월 13일 황우여의원 등 21인 의원의 명의로 발의되어 국회에 접수되었다.


3. 국립대학운영에관한 특별법의 내용

 국특법은 국립대발전계획과는 무관하지 않다. 그동안 우리는 국립대특별회계가 국립대학발전계획의 제도적 뒷받침을 위한 과제라고 주장한 바 있다. 다시 예전의 국립대학 발전계획의 과제들을 살펴보자.

불행히도 국립대학 발전계획에서 단기과제(2000∼2002)로 설정된 과제의 마무리와 중기과제(2002∼05년)로 설정한 과제들을 추진하기 위한 제도적 뒷받침으로서 국특법(국립대학 특별회계도입)이 위치하고 있는 것을 볼 수 있다. 즉, 이제 구조조정의 중기과제로 접어들은 것이다. 이는 교육부가 국감이나 교육부 당국자들이 주장하듯 국립대 발전계획이 실종이 아니라 계속적인 과제로서 여전히 유효하다는 것이며, 다만 교육주체들의 지난한 투쟁으로 인해 개별적이고 소극적으로 전개가 되고 있다는 의미에서 바라봐야 하는 것이다.  

이는 참여정부 교육개혁 5개년 로드맵 속에서도 확인되고 있는 지점이다. 참여정부 5년 교육정책은 로드맵에서 교육인적자원정책 3대 원칙은 '분권, 참여, 통합'을 바탕으로, 기본방향은 교육행정체제 혁신과 자율 및 참여 공동체 실현, 고등교육의 경쟁력 확보 등 6가지로, 각 기본방향별로 2∼4개씩 18개 주요과제를 선정, 올해부터 2007년까지 연차별 시행 계획을 수립하면서 ◇자율·참여의 교육공동체 실현을 위해 교사회,학부모회 등 참여시스템을 2004년 중 마련하고 2005년까지 초·중등교육법을, 2004년까지 대학이사회 설치 등 국립대 의사결정구조 개방화를 위한 국립학교설치령을 개정하는 것이며, 대학운영의 투명성을 확보하기 위하여 2004년까지 특별법을 통해 국립대회계제도 도입하며 행정감사규칙을 개정, 외부위탁회계감사제를 추진하고 2005년도에 실시 보완할 것이라는 것에서도 명확히 나타나고 있다.   특히, 내용으로 들어가서 중요한 화두가 될 수 있는 책임운영기관화가 국특법안에 명시되지 않았다는 것은 투쟁의 성과임과 동시에 한계로 남아 있는 것이다. 결국 이는 쉬운 것부터 처리하고 어려운 사안은 대세임을 들어 관철시키려는 교육부의 의도가 짙게 깔려있다. 이미 법안에 들어있는 중장기 발전계획의 수립 및 추진과정을 명시해놓아 책임운영기관화 도입으로 국립대학의 법인화 내지 민영화로 가기 위한 사전포석을 깔아놓았다고 보여진다.

황우여 의원이 제출한 국특법의 주요골자를 살펴보면 다음과 같다.

▲일반회계, 기성회계, 연구비회계 등을 통합해 대학회계로 함. ▲대학의 장이 중장기 발전계획 수립 이에 따른 평가실시 행.재정적 반영. ▲9-15인의 재정위원회 설치 ▲직위공모제 실시 (4급이상 20%) ▲대학 회계년도 학기연동(3월 -2월말) ▲일반회계지원금(국가계정): 인건비 및 강사료, 시설비, 운영비(운영비 지원기준 : 내국세 총액의 0.3%) ▲자체수입금(자체계정) : 입학금·수업료 및 기타 납부금, 사용료·수수료 및 전형료, 결산잉여금, 간접경비, 기타 수입 ▲ 예산편성지침 교육인적자원부 장관이 작성, 120일 전 대학에 통보 ▲예산안은 재정위원회에서 심의의결.  ▲학생납부금 재정위에서 심의 의결 ▲교육부에서 총괄 관리로 되어 있다

이 중 핵심적인 몇 가지 사항에 대해 알아보자.

가. 대학회계            

이 정도라면 혹자들은 그런대로 괜찮은 법이라고 할 수도 있다. 그러나 이 속에는 국립대학의 정체성을 포기하는 내용이 숨어있다. 법안대로 시행이 된다면 대학은 발전계획을 세우고 재정계획을 세우고 그에 따른 집행을 해야 좋은 평가를 받을 수 있다.

그럼 거기에 필요한 재원은 어떻게 충당할까? 이것이 핵심이다. 결국 등록금 인상을 하겠다는 것이다. 경쟁력을 강화한다는 명분하에 그나마 쥐꼬리만큼 책임져온 고등교육마저 개별대학과 민중들에게 전가하는 것이 핵심내용이다. 국·공립대학은 교육기회의 균등, 교육의 공공성을 실현하기 위해 설치된 것이다. 그런데 이 회계의 도입으로 등록금 인상이 사립대 수준으로 치닫는다면 국립대의 설립취지는 간데 없고 교육의 불평등 문제가 발생하게 된다.

물론 정부는 국고지원금을 안정적으로 지원할 수 있도록 장치마련을 했다고 주장할 것이다. 그러나 국고지원금 내국세 3% 배치가 현실적으로 가능한가부터 살펴봐야 한다. 국특법의 입법예고가 늦어진 배경이 바로 내국세 지원에 관한 논란이었다는 사실을 감안한다면 이는 쉽게 이해할 수 있다. 이것은 바로 교육부의 시안에서는 빠져 있다는 사실에서도 증명하고 있는 것이다. 설령 그것이 그대로 되더라도 재정경제원에서 주장하듯 국가에서 지원하는 기관에 대해서는 정부의 통제를 받아야 한다는 입장은 어떻게 피해갈지 의문이다.

 또 한가지 예산편성규칙이라든지 제반실무는 교육부가 권한을 잡게 됨에 따라 여전히 대학의 자율성은 억제된다. 또한 시행령과 시행규칙과정에서 대학의 재정 자율성을 저해할 수 있는 가능성도 여전히 배제할수 없는 것이다.

나. 의사결정구조의 변화(재정위원회)

대부분 법안이 교육부 원안을 따랐지만 현재 국회에 상정된 법안과 원안의 차이가 있는 부분이 의사결정구조의 변화이다. 당초 교육부의 원안에는 대학이사회와 교수대의회를 두고 의사결정구조를 가져가는 것으로 했으나 특별법인화로 간다는 의혹을 제기하자 이 부분은 뺀채 재정위원회로 갈음했다. 내용상으로서는 재정분야만 총괄하고 있지만, 실질적으로 재정위원회는 예산의 편성이나 주요사업에 대한 투자여부를 결정하기 때문에 이사회 기능을 포함하고 있다고 할 수 있다.

 재정위원회는 그 구성부터 문제점을 표출하고 있는데 등록금의 직접적인 당사자인 학생들의 참여를 원천적으로 봉쇄하고 있다. (교직원, 학부형 및 관련인사 등으로 9인이상 15인이하로 구성) 결국 등록금 책정과정에 있어서 학생들은 어떠한 권한도 가질 수 없는 것이다.  물론 학부형이 이 위원회에 참여할 수 있게 되어있으나 현재의 기성회계의 운영을 감안해본다면 (기성회계 또한 학부형들로 구성되어 있으나 각 대학의 기성회규약자체가 학부형들의 선출이나 그 역할이 학교에 종속되어 있다) 이 위원회의 경우도 크게 변화되지는 않을 것으로 보인다. 또한 학내 구성원으로서의 학생의 지위와 역할을 무시하고 학부모를 통해 이러한 권한을 위임한다는 것 자체에 대한 발상의 전환이 필요한 부분이다.

 그리고 지역인사와 대학발전에 기여한 인사의 경우는 통상 적립금이나 발전기금 등 일정한 금액을 제출하는 외부인사를 위원회에 포함시키는 것으로 민영화를 앞당길 수 있는 근거가 될 가능성이 높다. 또한 위원회 구성의 전체 인원은 명시되어 있으나 교직원, 학부형, 관련인사를 각각 몇 명씩으로 구성할 것인가는 시행령의 내용으로 담도록 하고 있어 논란이 계속될 수 있다. 일단 심의기구가 아닌 의결기구로서의 위상정립은 해놓았지만, 수익사업이 부실할 경우 그 책임을 재정위원회가 떠맡을 경우 대학의 기업식 이윤추구를 위한 합리적 절차기구로 전락할 가능성이 있다. 그럼에도 대학발전이라는 이름으로 포장되고 민주적인 절차라는 명목으로 내용과 형식을 갖춘 셈이 되는 것이다.

다. 조직·정원 및 인사

조직 정원 및 인사는 현재 진행하고 있는 내용을 법제화시키는 것 외에 커다란 차이가 없다. 조직의 경우는 현재와 근거법만 다를 뿐 거의 차이가 없다. 공무원의 정원의 직렬별 조정의 경우도 일반직의 경우 직렬 조정권을 대학의 장에게 부여하는 것을 법제화하고 있지만 일반직은 모집과정에서 직렬별로 임용하기 때문에 직렬별 조정이 사실상 불가능하다. 기능직의 경우 이미 대학의 장이 그 권한을 가지고 있어 법제화 이상의 의미는 없다. 직위 공모제의 도입을 이야기하지만 직위모집은 대학의 장에게 있는 것이 아니고 요청권만 있을 뿐이다. 모집, 직위부여, 임면권은 교육부장관에게 있어 직위공모제 역시 없는 규정을 만드는 것이다. 때문에 이 부분은 시행령을 통해 구체적인 사항을 확인해야 한다. .

라. 발전계획의 수립

 국특법의 성격이 어떤 것인가를 명확하게 드러내는 것이 바로 발전계획의 수립이다. 법안에 따르면 각 대학의 장은 중장기발전계획과 재정운영계획을 수립하고, 교육부는 이를 평가해 행.재정적 제재를 가할 수 있도록 하고 있다.  이는 대표적인 선별차별 정책의 표상으로 평가주체의 의지에 따라 해당대학의 서열이 매겨지고 도퇴시킬 수 있는 가능성을 열어두고 있다. 이미 국립대 발전계획을 통해서도 이는 여실히 증명되었다. 각 대학의 특성에 맞는 발전계획이 아니라 교육부의 지침에 얼마나 더 적극적으로 임했나에 따라 평가가 결정지어진다면, 결국 대학의 자율성이 아니라 교육부의 입맛에 맞는 발전계획이 나올 수밖에 없다.


4. 일본 국립대 독립행정법인화의 쟁점과 시사점

일본은 1997년부터 국립대학의 지배구조를 정부조직형에서 독립법인형으로 전환하는 문제에 대하여 논의를 거듭한 결과 2003년 7월 국립대학법인법을 제정하였다. 국립대학 독립행정법인화는 국가 전체적인 행정개혁의 추진과 과학기술입국노선이 그 배경으로 작용하고 있다. 전자의 경우 1990년대 신공공관리론에 근거한 효율성과 성과중심적 행정개혁의 추진에 따라 중앙정부의 성청에 대한 감축노력이 강조되고, 이러한 개혁의 여파가 국립대학에도 미쳤다고 볼 수 있다. 국립대 독립행정법인제도는 1997년 행정개혁회의의 최종보고서에 기초하여 행정의 감량화 효율화를 꾀하기 위한 수단으로 제시되었던 것이다. 그러나 그때만 해도 독립행정법인화는 대학의 자주성을 존중하면서 연구 교육의 질적 향상을 도모하기 위한 대학개혁방안 중 하나의 선택대안으로서 장기적인 시각에서 검토되고 있었다.

1998년 중앙성청등개혁기본법이 제정되면서 국립대학 독립행정법인화에 대한 관심이 점차 높아졌고, 1999년 1월 중앙성청 등에 대한 행정개혁의 대강이 결정되면서 국립대학의 독립행정법인화 문제도 본격적으로 논의되기 시작하였다.

국립대 독립행정법인화의 또 다른 추진배경은 일본에서 1995년부터 추진한 과학기술창조입국노선이다. 이러한 일본의 국립대 독립행정법인화는 지난 5년여 동안 문부과학성과 국립대교수협회 등이 예상되는 문제에 대하여 논의를 거듭하고 의견조율을 한 바탕위에서 추진되었다. 문부과학성 산하에 설치된 조사검토회의에서 독립행정법인화의 추진과 관련된 핵심 쟁점에 대하여 토의하고, 그 과정에서 대학의 특성과 여건을 고려하여 일반 행정기관에 적용되는 독립행정법인통칙법과는 다른 특례를 부여할 수 있도록 하였다.

 아래에서 일본 국립대 독립법인화 추진과정에서 논의된 주요쟁점에 대하여 고찰하고, 책임운영기관제나 국립대운영특별법 등 독립행정법인과 유사한 제도들이 논의되고 있는 우리에게 주는 시사점을 알아본다.

가. 독립행정법인의 개념

독립행정법인제도는 국가의 행정기관이 직접 담당하는 기능을 기획(입안)에 한정하여 감량화하는 한편, 사무사업의 집행(실시)은 국가에서 분리된 독립행정법인에게 맡겨 업무운영의 효율화를 제고시키는 기제(mechanism)이다(中嶋 哲彦, 2000).  독립행정법인제도는 영국의 책임운영기관제(executive agency)를 벤치마킹한 제도로서 집행적이고 사업적인 업무를 담당하는 정부조직에 대하여 조직, 인사, 재무 등 운영상의 자율성을 부여하고 성과에 대하여 책임을 요구하는 제도라고 할 수 있다.

다만 독립행정법인이 책임운영기관제와 다른 점은 국가의 행정조직과 분리되어 독립된 법인격이 부여되어 있고, 조직의 구성원이 원칙적으로 비공무원이며, 비정형적 업무도 포함하고 있으며, 개별법(독립사업기관법 등)에 의해 설치된다는 것 등이다(藤田宙靖, 1999: 이시원, 2002 재인용).   이러한 점에서 독립행정법인제가 책임운영기관제보다는 독립성과 자율성이 높다고 할 수 있으나, 자체수입의 비율이 높지않은 공공조직의 경우 재원조달의 문제에 직면할 수 있다. 따라서 국가에 따라 책임운영기관제를 채택하는 경우도 있고, 독립행정법인제를 채택하는 나라도 있다.   영국, 캐나다, 호주 등은 책임운영기관제를 채택하고 있고, 뉴질랜드와 일본 등은 독립행정법인제를 채택하고 있다(김근세, 1999).    

국립대학법인은 일반행정기관을 대상으로 한 독립행정법인과는 달리 국립대학법인법률이 규정하는 바에 의하여 설립되는 법인을 말한다.  국립대학 독립행정법인은 독립행정법인통칙법에 근거한 법인과는 달리, 학외임원제도, 객관적이고 신뢰성 있는 독자적 평가시스템의 도입, 총장선출과 중기 목표설정 등을 통하여 대학의 특성과 자주성을 고려하고 있는 것이 특징이라고 할 수 있다. 다시 말해 교육연구는 일반적인 행정사무와는 달리 효율성 추구에 적합하지 않고 대학 전체가 민영화되는 것은 곤란하므로, 국립대학법인은 일반행정기관에 적용되는 형태와는 다르게 국립대학의 자주성과 자율성을 높이는 데에 역점을 두고 있다고 할 수 있다. 독립행정법인과 국립대 독립행정법인의 차이점을 살펴보면 다음 표와 같다.

    일본의 독립행정법인과 국립대 독립행정법인은 위와 같은 차이점이 있으며 국립대학 독립행정법인화의 추진에 있어서는 국립대학의 특성을 고려하여 다음 5가지 기본원칙을 강조하고 있다.

 첫째, 각 대학별로 법인화하고 자율적인 운영을 확보한다. 국립대학은 국가행정조직의 일부가 아니라 각 대학에 독립된 법인격을 부여하고, 예산과 조직 등의 규제를 대폭 축소하여 대학의 책임하에 결정하도록 한다.

 둘째, 민간적 발상의 경영기법을 도입한다. 대학의 재무와 회계 등에 관한 전문적인 심의를 위하여 경영협의회를 설치하고 대학 전체적인 관점에서 자원을 최대한 활용하도록 한다.

 셋째, 학외자의 참여에 의한 운영시스템의 제도화이다. 임원회에 학외 전문가를 초빙하는 학외임원제도를 도입하고, 경영에 관한 사항을 심의하는 경영협의회뿐만 아니라 총장선출회의에도 학외자(외부전문가)를 참여시킨다.

 넷째, 비공무원형에 의한 탄력적 인사시스템으로의 이행이다. 각 대학의 책임하에 능력과 업적에 따른 급여시스템을 도입한다. 겸직 등의 규제를 철폐하고 산학연계를 통하여 능력과 성과를 사회에 환원한다. 총장은 사무직을 포함한 교직원에 대하여 인사권을 행사한다.

 다섯째, 제3자평가의 도입에 의한 사후체크방식의 도입이다. 대학의 교육연구실적을 제3자기관에 의해 평가하고 평가결과를 대학의 자원배분에 반영한다. 또한 평가결과와 재무내용 그리고 교육연구 등의 정보를 널리 공표하여야 한다.

나. 국립대 독립행정법인화의 주요 내용

국립대학법인법률에 따라 국립대 독립행정법인화의 주요 내용을 살펴보면 다음표와 같다(http://mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/03052704.htm).

다. 일본 국립대 독립행정법인 추진일지

 1997년 9월 행정개혁회의 중간보고를 전후하여 국립대독립행정법인화 검토내용 보도: 국립대의 반대

 1997년 10월 문부과학대신(장관)은 대학 교육연구의 특성을 고려하여 반대의견 표명(기자회견)

 1997년 12월 행정개혁회의의 최종보고 발표: 대학의 자주성을 존중하면서 연구교육의 질적 향상을 도모하는 장기적 시각에서 검토

 1998년 6월 중앙성청 등 개혁기본법 제정

 1999년 4월 내각회의에서 [국가 행정조직의 감량과 효율화에 관한 기본계획] 결정: 89개 국가사무·사업의 독립행정법인화 추진

 1999년 7월 89개 사무·사업의 독립행정법인화를 위한 [독립행정법인통칙법] 제정

 1999년 9월 문부과학성의 국립대학 독립행정법인화 방침 공식 공표

 1999년 9월 국립대학협회의 반대입장 재확인

 1999년 10∼11월 문부과학성의 지구(전국 7개 지구)별 국립대학장회의 개최

 1999년 11월 국립대학협회 총회 개최: 통칙법의 수정에 관한 담화 발표

 1999년 12월 독법행정법인화 이행기관(2001년)의 개별법 제정: 86개 사무·사업의 89개 법인 대상

 2000년  5월 자민당(여당) 정무조사회의 국립대독립행정법인화 대한 입장표명

 2000년 5월 문부과학성은 독립행정법인통칙법을 이용한 국립대학독립행정법인화의 제도설계를 위한 조사검토회의에 국립대학의 참여 요청: 국립대학협회는 독립행정법인화의 반대를 조건으로 조사검토회의 참가찬성

 2000년 7월 문부과학성의 국립대학 독립행정법인화에 관한 조사검토회의 발족

 2001년 4월 고이즈미 수상 취임: 개혁추진의 가속화

 2001년 5월 통칙법에 근거한 국립대학 독립행정법인화방안을 국립대협회 총회에 보고: 여러 가지 반대에도 불구하고 회장이 양해되었다고 발표(기자회견)

 2001년 5월 국립대 독립행정법인화 저지 전국네트워크 결성: 참의원선거시 후보앙케이트, 의원회관에서의 토론집회(10월), 국회청원운동 등 전개

 2001년 6월 문부과학대신의 국립대학 구조개혁에 관한 방침 공표: 국립대학의 통폐합 법인화 추진과 Top 30대학 육성정책

 2001년 7월 Top 30대학 육성정책으로 210억엔을 100전공 학과에 투입방침 설정

 2001년 9월 조사검토회의의 [새로운 국립대학법인상에 대하여] 라는 중간보고 발표   대학예산 삭감, 대학기업화에 대한 우려와 비판 제기

 2001년 10월 국립대학협회의 임시총회: 조사검토회의 중간보고 내용에 대한 입장 표명

 2002년 3월 조사검토회의의 [새로운 국립대학법인상에 대하여]라는 최종보고 공표

 2002년 4월 국립대학협회의 임시총회 개최: 최종보고에 대한 회장의 찬성담화 발표

 2002년 6월 문부과학대신이 국립대학장회의에서 국립대 법인화 추진일정 발표: 2003년 정기국회시 법률통과, 2004년 4월부터 독립행정법인화 이행절차 마무리

 2003년 5월 53개 국립대학 193명의 공동의견서 채택: 국립대학협회의 공식대응 촉구

 2003년 7월 국립대학법인법 국회통과

라. 국립대 독립행정법인 추진의 주요 쟁점

1) 대학의 행정기관화 문제

  국립대 독립행정법인은 책임운영기관제와 달리 국가행정기관으로부터 상대적으로 독립되어 있고, 일반행정기관과 다른 특례를 부여받고 있지만 집행기능의 분리, 중기목표의 설정, 평가를 통한 차등지원 등 책임운영기관제에서 볼 수 있는 통제장치가 발견되고 있다는 점에서 독립행정법인의 명칭에서 나타나는 '독립'의 의미와는 달리 국가의 통제를 강화시킬 수 있다는 비판이 제기되고 있다.(小澤弘明, 2003)  

  국립대학 독립법인화의 출발은 대학에 의한 일본산업의 재생과 산업경쟁력의 강화를 위한 국책수행형 대학시스템의 구축에 있다는 점에서 국가의 관여와 의도가 깊이 배여 있다고 할 수 있다.  특히 일반 행정기관에 관한 독립행정법인통칙법이 국립대학독립행정법인에도 기본법으로 적용되기 때문에 대학도 행정의 집행(실시)기관적 지위로 전락될 수 있다. 즉 주무성과 문부과학성은 머리(기획기관)가 되고, 대학은 수족(집행기관)이 되는 것이다. 국립대학 독립행정법인화는 행재정의 효율화 명목으로 행정기관을 기획부문과 집행부문으로 분리하고 전자를 중앙관청으로 옮기고 후자만을 독립시킨다는 발상이기 때문이다. 더욱이 주무성인 총무성의 평가위원회는 사업의 개폐도 포함하는 권고권을 보유하고 있고, 문부과학대신은 목표제시와 평가에 기초한 자원의 차등배분을 통하여 통제할 수 있으며, 또한 법인의 업적악화를 이유로 총장을 해임시킬 수도 있다.

  2) 총장의 선출과 권한 문제

총장의 선출은 기본적으로 총장선출회의의 추천에 의해 문부과학대신이 임명하는 것으로 되어 있다. 총장선출회의는 ① 경영협의회 학회의원 중에서 선발된 위원과 ② 교육연구평의회에서 선발된 위원 중에서 각각 동수로 구성되는데, 총장선출회의가 결정하면 총장과 이사를 추가할 수 있고 위원총수의 1/3까지 가능하도록 하고 있다.   이는 총장 자신이 총장을 선출하는 역설이 성립되는 것이다. 또한 경영협의회와 교육연구평의회는 기본적으로 총장의 의지를 구현하는 집행기관이므로 총장과 집행부의 운영실적을 객관적으로 평가하는데 필요한 독립성을 결여하고 있다고 볼 수 있다(鬼界彰夫, 2003). 특히 총장선출회의에 현총장과 현총장이 임명하는 이사의 수가 1/3까지 포함될 수 있도록 되어 있는데, 총장의 연임이 가능하므로 일종의 세습제라고 할 수 있고, 차기 총장선거에 현총장이 직접 관련된다는 점에서 연고정치(nepotism) 또는 봉건제라는 비판이 제기되고 있다(小澤弘明, 2003).

그리고 경영협의회의 학외자를 총장선출회에 들어가도록 하고 있는데(학외자의 비율을 1/2 이상 되도록 하고 있음), 최대 1/2, 최소 1/3이 학외자라는 계산이 나온다. 최대의 경우 총장과 총장임명 이사가 배제되는 경우이고, 최소의 경우 총장이 봉건제를 발휘하는 경우이다. 그러나 학외자가 시민대표라면 시민참여와 통제를 강화한다는 점에서 의의가 있지만 경영협의회의 명칭과 역할에 비추어 볼 때 대학의 경영이나 재무에 관한 전문지식이 있는 재계나 이익단체의 대표일 가능성이 높다.   총장의 선출에서부터 재계와 산업계의 의견이 투입될 수 있고, 이는 대학운영 측면에서도 산업계나 이익집단의 이해관계가 강하게 반영될 수 있다는 것이다. 이 경우 대학의 자치보다는 경영적 관리에 치중할 우려마저 있다는 점이다. 즉 교육연구 종사자와 학생에 의한 개혁보다는 정부 재계 산업계에 의한 개혁이 추진되어 다음 세대는 정부 재계 산업계의 자회사로 전락한 대학에서 고등교육과 학술연구에 종사하게 될 수도 있을 것이다.

국립대학 독립행정법인의 경우 총장의 권한이 지나치게 강화되어 대학 구성원에 의한 자치보다는 톱다운의 경영으로 전환될 가능성을 가지고 있다는 점도 지적되고 있다(小澤弘明, 2003). 대학의 의사결정과 집행에 관한 최종적인 권한이 총장과 총장이 임명하는 임원회에 집중되어 있다. 총장은 임원회(役員會)의 의장이 되고, 경영협의회의 의장이며, 교육연구평의회의 의장이 되고, 더욱이 임원 중의 이사는 총장이 임명하도록 되어 있다. 총장은 업적악화 등으로 인하여 문부과학대신으로부터 문책을 받지 않는 이상 연임될 수 있는 내부장치가 마련되어 있는 셈이다. 따라서 교직원들의 의견보다는 성과제고, 즉 대학의 특성화를 통한 효율성의 제고, 경영적 마인드에 의한 영리대학의 지향에 중점을 둘 가능성이 높다. 학술연구의 본질은 기성의 가치체계와 가치관으로부터 구속되지 않는 것인데, 이러한 경영화와 효율화의 추진은 지적 유연성을 떨어뜨릴 수 있을 것이다.  

그 밖에 대학평가의 공정성 문제, 수업료 인상과 국립대의 역할 문제, 교원의 신분보장 문제, 기초학문과 지방대학의 발전 문제 등을 들고 있으며, 또한 국립대학 독립법인화는 인적, 재정적 능력 면에서 상대적으로 취약한 지방국립대학의 쇠퇴를 초래할 수 있다는 문제도 지적된다([동아일보], 2000.6.22). 국립대학의 운영성과를 평가하여 그 결과를 재원배분과 연계시킬 경우 동경 등 수도권에 입지한 대학보다 내부역량이 부족하고, 지방의 인구와 경제기반 등 외적 상황이 열악한 지방대학은 성과경쟁에서 뒤질 가능성이 높고 이는 중앙의 재정지원 감소로 연결되고 궁극적으로 지방대학의 위축을 가져올 수 있다는 것이다. 특히 지방의 국립대학은 지방거점대학의 지위를 상실하여 지방의 경제적, 문화적 기반을 약화시키는 요인으로도 작용할 것이며, 비공무원형이 채택될 경우 민간제도로의 전환에 따른 추가적인 비용이 초래될 것이다. 우선 자산평가에 영향을 미치는 비용 또는 측량이나 등기에 소요되는 비용 등도 초래될 것이다. 또한 민간법제로 이행하기 때문에 실험시설에 대해서도 노동안전위생법이 적용되고, 그에 따라 손해보험과 기타 각종 보험료 등도 소요될 것이다(小澤弘明, 2003).

마. 시사점

우리나라의 대학개혁정책도 교육인적자원부 장관이 교체될 때마다 새로운 대안이 제시되는 변화를 거쳤다고 할 수 있다([한국대학신문], 2002.5.11). 최근의 개혁정책을 보면, 1999년 이해찬 장관시절 1개 국립대학 민영화방안이 제시되었고, 2000년 7월 문용린 장관시기에는 4가지 국립대 분권모형이 제시되었으며, 2000년 12월에는 책임운영기관제(Agency) 및 총장직선제 개선안이 제시되었다. 이것이 2001년 한완상 장관시기에는 국립대학 통폐합대안으로 나타나고, 2002년 2월 이상주 장관시기에는 국립대특별법(회계제도 개선) 대안이 제시되고 있다.

이러한 저간의 사정과 신공공관리적 행정개혁의 기조가 그대로 유지되고 있다는 점을 고려할 때 우리나라에서도 국립대학 개혁에 대한 논의가 재론될 가능성은 충분히 있다고 볼 수 있다. 책임운영기관제(executive agency)는 2000년 국립대학발전계획에서 제시된 이슈로서 다시 추진될 가능성은 높지 않다고 볼 수 있으나, 이미 중앙행정기관수준에서 책임운영기관제가 실시되고 있다는 측면과 총장직선제 개선에 대한 교육인적자원부 등의 의지가 강하다는 점을 고려하면 전혀 배제할 수만도 없는 사안이다. 또한 최근 이슈가 되고 있는 국립대학운영에관한특별법만 보더라도 책임운영기관제보다 후퇴한 제도이지만 대학의 의사결정체제(이사회 설치)와 회계제도(국고와 기성회계를 통합한 대학회계제도)의 개혁을 시도하고 있다. 따라서 향후 상황에 따라서는 유럽이나 일본에서와 같이 우리나라의 국립대학에 대해서도 독립행정법인화가 추진될 가능성은 충분히 있다고 판단된다.

국립대학에 대한 개혁요구가 강한 우리나라의 상황에서 일본 국립대학의 독립행정법인화추진사례는 다음과 같은 몇 가지 시사점을 줄 수 있을 것으로 판단된다.

첫째, 국립대학도 다른 행정기관과 마찬가지로 책임운영기관제나 독립행정법인 대상기관으로 적합한가에 대한 재검토가 필요할 것이다. 책임운영기관의 선정기준과 관련하여 Greer(1994)는 시장경쟁적이고 자체수입이 큰 기관과 독점적이지만 자체수입이 큰 기관이 책임운영기관화될 수 있다고 지적하였고, 김근세(1998)는 Dunleavy의 관청형성모형을 원용하여 정책집행기능을 주로 수행하는 기관이 유리하다고 지적하였으며, 정정길(2000)은 정책집행기관으로서 규제보다는 서비스기능을 수행하는 기관이 적합하다고 제시하고 있다. 책임운영기관제나 독립행정기관제를 채택하고 있는 영국, 뉴질랜드, 호주, 캐나다 등의 경우에도 집행기능, 시장성 조건(자체수입과 시장경쟁가능성), 정책연계성 조건(성과와 책임확보 용이성, 정책과의 연계성이 낮음, 정치성과 위험도가 낮은 경우 등), 규모의 조건(전환비용을 고려하여 일정 규모 이상의 기관) 등이 강조되고 있다(박천오 외, 2003). 이러한 점에서 보면, 국립대학은 자체수입이 총수입의 40% 정도 되고 사립대 등과의 경쟁조건이 형성되어 있다는 점에서 책임운영기관제 또는 독립행정법인으로 추진할 수 있는 조건이 충족되어 있다고 할 수 있다. 그러나 대학의 기능이 집행기능에 한정되어 있지 않다는 점과 성과측정과 책임확보가 용이하지 않다는 점, 그리고 실패시 국가인재양성 등 국가경쟁력에 상당한 위험이 따른다는 점을 고려하면 부적합하다고 할 수 있다.

그러나 현실적 운영에 따라 독립법인제 자체가 문제되는 것은 아니라는 사실이 유럽 등의 사례에서 발견되고 있다.  영국, 독일, 프랑스 등 유럽의 경우 국립대 지배구조는 법인형을 채택하고 있다(이시원, 2002: 373). 이 경우 대학을 설립한 단체의 이사회가 교육연구에 대한 의사결정권을 보유함으로써 법인의 실질적인 대표기관이 되고, 총장은 대리인에 불과하게 된다.   영국의 국립대학은 관리기관에 법인격이 부여되어 있고, 독일과 프랑스의 경우 대학 자체가 법인임과 동시에 국가기관이다.   따라서 국가의 안정적인 재정지원이 확보되고, 대학의 자율성에 대한 국가의 통제가 간접적이고 유인적으로 전환되고, 성과에 대한 책임뿐만 아니라 대학의 자율성이 강화된다면 국립대학의 독립행정법인화가 불가한 것은 아니라는 사실이다.

둘째, 실제적인 측면에서 과연 책임운영기관제 또는 독립행정법인이 국가행정의 부속기관에 비하여 성과확보에 유리하느냐의 여부에 대한 검토가 있어야 한다. 국립대 독립행정법인화가 대학의 자율성을 제고하지 않으면서 성과에 대한 책임성만 강조할 수도 있다. 영국의 책임운영기관제의 경우에도 행정서비스의 능률성, 효과성, 그리고 서비스질이 향상되었으나 여러 가지 문제점도 지적되고 있다.  영국의 장관책임제의 제도하에서 집행기관의 내분봉방식은 기관의 독립성에 대한 제약이 불가피하고, 민영화의 중간단계로 책임운영기관제를 채택하는 경우에는 많은 거래비용이 초래되며, 정책개발기능과 집행기능간의 연계가 필요한 경우 집행기관화는 현실적으로 한계가 있다는 것 등이다(김근세, 1999: 238).   독립행정법인이라 할 수 있는 뉴질랜드의 독립사업기관은 능률성 제고, 조직의 핵심목표에의 초점, 명료한 책임성 등의 측면에서 대체로 긍정적인 평가를 받고 있지만 분권화된 자치교육위원회 체제는 학교간의 불균등한 발전을 초래하여 경제적 낙후지역에 정부의 지원을 증대시켰고, 정부연구소의 독립사업기관화로 연구사업간의 조정이 부족하였으며, 주택부문의 시장임대가격정책으로 공공주택의 임대료가 상승하였다는 문제점이 지적되고 있다(김근세, 1999: 240).

우리나라의 책임운영기관제의 성과를 보면, 책임성의 확보에 많은 관심을 갖는 나머지 자율성이 제약되고 있는 것으로 나타났다. 기관장채용, 조직관리, 인사관리, 재무관리 부문에 있어서 법령상으로는 자율성 보장이 일부 제도화되어 있지만 이를 구체화할 수 있는 운영지침이 미비된 경우가 많아 자율성 보장을 위한 제도들이 도입취지를 살리지 못하고 있는 경우가 많은 것으로 조사되고 있다(김병섭 외, 2001).   조직운영상 중요한 권한도 책임운영기관장에게 직접 위임한 것이 아니라 중앙행정기관의 장에게 권한이 있고, 중앙행정기관의 장이 책임운영기관장에게 일부 위임하는 방식이다. 이것은 법적으로 부여된 권한도 중앙부처의 비공식적 지시 권고 등에 의해 제한될 가능성이 높고, 상위부서가 원한다면 언제든지 통제할 수 있도록 하고 있는데, 책임운영기관의 자율성을 매우 제약할 수 있는 것으로 볼 수 있다(박희봉, 2001). 또한 우리나라의 책임운영기관제는 전반적으로 집행사무의 성격은 충족하고 있으나 부수적인 선정기준인 자체수입비율은 운전면허시험관리단, 국립의료원, 중앙보급창, 국립재활원과 같은 소수의 기관을 제외하고는 대부분 제대로 충족하지 못한다고 할 수 있다.   이는 우리나라 책임운영기관의 선정기준에 있어서 자체수입사무의 기준은 중요한 의의를 갖지 못한다는 의미이기도 하다(박천오 외, 2003).

이러한 측면에서 책임운영기관제나 독립행정법인제는 능률성, 효과성, 교육서비스의 질적 제고 등에는 기여할 수 있지만, 기존의 사회가치에 대한 비판기능과 새로운 가치관의 형성에 대한 대학의 역할 등을 고려할 때 장기적으로 대학의 질적 저하를 초래할 수 있을 것이다. 즉 사회의 가치와 문화기반의 구축에 대한 대학의 역할, 국가경쟁력의 기반이 되는 기초학문의 육성, 성과시현에 긴 시간이 요구되는 연구장려, 그리고 지방대학의 전략적 육성 등이라는 측면에서는 심각한 문제를 초래할 것이다. 국립대 독립행정법인화의 추진에 있어서도 이러한 점에 대한 심도 있는 보완이 이루어져야 할 것이다.

셋째, 신공공관리론적 정부개혁의 한계가 문제점이 지적되는 가운데서도 이러한 개혁기조가 지속될 수밖에 없는 관성을 지니고 있다는 점에서 독립행정법인화 등에 스스로 대비하여야 한다는 점이다.  국립대학들도 합리적인 대안과 의견을 제시하여야 하겠지만 자기개혁을 촉진하는 계기로 삼아야 할 것이다.  일본의 경우 국립대협회에서 여러 가지 형태의 의견제시와 저항을 시도하여 독립행정기관에 대한 특례 등을 도출하였지만 독립행정법인화라는 대전제를 바꾸지는 못하였다.  독립행정법인으로 할 경우 대학운영의 전문화, 대학의 특성화와 자율성을 확보할 수 있는 장점도 있다.  그리고 국립대학의 특성에 부합하는 예산회계제도를 탄력적으로 설계할 가능성도 있다(오연천 외, 2001).  물론 교직원의 신분의 변화(공무원 신분폐지) 등의 문제로 인한 저항과 국가의 재정지원 약화 등이 문제점으로 지적되고 있다.  일본의 사례에서와 같이 국가전체적인 개혁구상하에서 충분한 시간과 절차를 거쳐 국립대의 요구와 의견을 수렴한 바탕 위에서 합리적인 대안을 도출한다면 예상되는 문제점을 보완할 수도 있을 것이다.  다만 여건과 역량이 상대적으로 낮은 지방대학에 대한 고려, 성과시현에 오랜 시간이 소요되는 기초학문분야에 대한 배려, 책임성보다는 자율성에 대한 강조, 통폐합 등 대학의 자구노력 유도 등이 추가적으로 고려되어야 할 것이다.

넷째, 우리나라의 경우 현재 총장직선제 등 대학의 자율성이 낮지 않은 상황에서 독립행정기관제의 추진은 대학의 자율성을 낮출 수도 있다는 점도 검토되어야 할 것이다. 일본의 경우에도 총장의 권한이 매우 강력하여 세습제 또는 봉건제라는 비판이 제기되고 있고, 문부과학성에 대한 통제 역시 여전히 강력한 편이다. 우리의 경우 일본식에서 발견되는 중앙통제와 총장의 권한강화는 현재 추진중인 분권개혁의 기조에 역행하는 것일 뿐만 아니라 대학의 자율성 저하를 촉진하게 될 것이다. 이러한 점에서 독립행정법인의 구체적인 내용과 유형에 대해서도 심도 있는 검토와 대비가 필요할 것이다. 현재의 자율성이 약화되면서 성과에 대한 책임만 강조된다면 국립대의 설립취지와 존재이유마저 잃게 되고, 특히 지방대학의 육성문제나 기초학문의 발전문제는 더이상 기대하기 어려울 것이다.


5. 나오며

2004년도 임시국회시 의원입법과 교육부안을 중심으로 국특법의 국회 상정이 예견되어진다. 교육부의 시안은 의원입법안보다 대학에 자율권을 주는 듯 하지만 공교육에서의 국가의 책무성을 기피하고 그 어떤 국가가 부담하여야 할 예산의 확보도 담보되어 있지 않다.   다만, 큰 틀에서의 교육부 귀속과 대학의 시장화 영리화와 인력채용의 비정규직화와 수요자인 학생과 학부모의 등록금 부담의 가중만 있을 뿐이다.  따라서 국립대 구성원들은 물론 대학의 WTO 교육개방저지와 대학의 공공성 확보를 위하여 투쟁해온 전 교육주체와 민중진영이 함께 대응해야할 긴급한 실정에 놓여 있다. 아직 세부적인 투쟁계획은 세우지 못했지만 국특법 제정 반대의 입장을 분명히 하고 대응해 나가야 할 것이다.

 국특법은 그 목적자체가 국립대학의 재정자립과 대학의 자율성 보장보다는 교육개방, 민영화, 교육재정 민중전가의 목적에 있다고 할 수 있다.  그리고 이 법(안)을 시행함으로서 나타나는 문제로 교육의 공공성 파괴와 등록금 인상, 대학 자율권 상실, 교직원 구조조정을 통한 민중생존권 박탈, 대학서열화의 심화 등이 제기된다.  따라서 국특법은 전면 백지화되어야 한다. 정부가 진정으로 국립대 예산운용의 자율성을 부여하려면 지원은 예전처럼 하되 대학을 정권의 통제 수단으로 이용하려는 의도만 버리면 된다.  뿐만 아니라 예산운용의 자율성도 '총액예산제’를 도입하면 된다.  총액예산제란 “지금까지 정권이 국립대의 예산편성과 집행계획 및 내역 등에서 시시콜콜한 분야까지 간섭했던 것을 금지하고 A대학 총지원금 얼마, B대학 총지원금 얼마 하는 식으로 총액만 지정하고, 대학은 이 총액 예산안에서 자유롭게 예산도 편성하고 집행도 하게 하는 방식”을 일컫는 것으로 교육부가 주장하는 총액예산제("예산편성권을 교육부가 가지고 있으면서 각 대학은 편성계획에 맞추어 집행하며 또다시 교육부에 보고해야하는 방식")와는 구분되어야 한다.  물론 여기에는 교육부가 사후 관리감독을 철저히 한다는 전제조건이 달려있다.

 또한 국특법을 도입할 것이 아니라‘서울대 설치령’과 국립학교 설치령’을 등 난립한 국립대관련법을 정비하고 국립대를 지원 육성할 수 있는‘국립대지원특별법’과 '지방대육성특별법'을 조속히 제정하여 '지방에 권한을, 지방에 세원을, 지방에 인재를'의 슬로건을 내건 지방분권 국민운동의 기치아래 지역균형발전을 도모해야 할 것이다. 똑같은 국립대면서도 서울대만 설치령이 별도로 있어 특별대접을 받는 것은 전체 국립대의 경쟁력 강화에 전혀 도움되지 않을 뿐 아니라 화합과 평등이라는 교육의 기본 원칙에도 배치되는 부당한 일이며, 이는 바로 대학 서열화와 학벌사회를 조장하는 주범이다. 보다 근본적으로는 교육재정확보와 교육철학에 기초한 교육정책을 수립하여 대학 평준화와 학벌 없는 사회를 건설하고 능력과 의지만 있으면 공부할 수 있는 사회, 바로 이 땅에 완전한 무상교육이 실현되는 사회 건설을 위하여 총 매진하여야 할 것이며, 하여 국립대학을 법인화 내지 민영화로의 수순을 밟는 '국립대학운영에관한특볍법'은 폐기되어야 한다, 조변석개식의 정책은 민족의 장래를 좀먹을 따름이다.

 

참고 자료

김근세 (1998), [정부조직의 기능적 다원화를 위한 직제분석], 한국행정연구원.  

       (1999), "비교분석을 통한 한국 책임운영기관 제도의 특성," [한국정책학회보], 8(3): 233-256.

김병섭 정진우 임보영 (2001), "책임운영기관 제도운영의 평가," [행정논총], 39(1): 65-82.

박천오 박희봉 김근세 (2003), "한국 책임운영기관의 선정기준 및 확대적용에 관한 연구," [한국행정학보], 37(2): 43-65.

박희봉 (2001), "책임운영 기관제도 도입상 문제점과 발전방향," [한국정책학회보], 10(2): 167-188.

오연천 곽채기 김준기 장지인 (2001), [국립대학회계제도 도입방안에 관한 연구], 교육인적자원부.

이시원 (2002), "일본의 대학개혁의 방향: 국립대학 지배구조개편을 중심으로," [지식정보사회와 차기정부의 과제(Ⅰ)], 한국행정학회 추계학술대회 발표논문집, 369-388.

이종구 (2000), "일본의 대학개혁과 교수임기제," [산업노동연구], 6(2): 69-92.

정정길 (2000), [행정학의 새로운 이해], 서울: 대명출판사.

하혜수 (2003), [일본 국립대 독립행정법인화의 쟁점과 시사점], 국교협 워크샵 자료

[전국공무원노동조합교육기관본부](2003),국립대운영에관한특별법 무엇이 문제인가

[전국대학노동조합] (2003), 국립대운영에관한특별법에대한 전국대학노동조합의입장

[동아일보] (2000), 지금 일본에선/ 교육개혁 핵심은 대학질 개선, 6.22: 7면.

[서울대학교교수회] (2003), 국립대학운영에관한특별법에 대한 검토의견서.

[한국대학신문] (2002), 국립대 개혁과 자율논란, 418호.