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2호 무엇이 공교육을 위협하는가

2001.02.08 15:19

EI보고서 조회 수:1183 추천:4

WTO체제와 밀레니엄 라운드

이 글은 EI(세계교원노조연맹)와 PSI(세계공공부문노조연맹)가 공동으로 발표한 '교육과 공공부문 노동자들의 공동의 관심'시리즈 중의 하나로서 1999년 10월에 제출되었다.
교육시장개방과 관련된 논의는 이미 1994년 WTO에서 '서비스분야에서 교역의 일반협정GATS'이 체결되면서 진행되었고 WTO는 이 분야의 협상에 대해서 위임을 받았으며 밀레니엄라운드의 진행과 함께 99년 11월에 마지막 결정에 도달하도록 되어있다.
그리고 WTO에 의해 주도되는 결정은 공교육의 중요한 원칙들과 대립하게 될 것이며 이는 공교육의 심대한 위기와 교육의 민영화를 추동하는 동력이 될 것이다. 따라서 공교육을 옹호하고 교육의 공공성을 발전시키려는 모든 진영은 이에 대한 국제적인 연대를 바탕으로 교육분야의 자유교역에 대해 공동으로 대응하는 것은 시급한 과제일 뿐만 아니라 결정적으로 중요한 과제이다. EI에 의해 제출된 이글은 이러한 문제에 대해 충분한 시사점을 제공할 것이다.

WTO체제와 밀레니엄라운드(MILLENNIUM ROUND)
: 무엇이 공교육을 위협하고 있는가?

교육정세연구팀 옮김

들어가는 말

21세기를 맞이하여, 지구적 차원에서 교육에 대한 공공지출은 1조달러에 이르렀다. 이러한 수치는 세계적으로 5천만명의 교사, 10억명의 학생, 그리고 수십만 교육기관들의 비용를 나타낸 것이다. 그러므로 교육은 몇몇 연구자들이 이미 광대한 "시장"으로 언급했던 것처럼, 거대한 부문으로 등장하였다. 자유방임주의의 전사(戰士)들에 의해 자유교역이 만병통치같은 조치(a cure-all)로 제기되면서 교육은 지금 지구화의 배후로부터 "기업가적 사고로" 파악되고 있다. Gerard de Selys는 다음과 같이 말한다.

" 동시에, '새로운 통신과 정보기술'(NCITs)의 발달은 예상치 않은 원격교육의 확산과 가상대학(virtual university campuses)의 출현을 가져왔다. 이러한 혁명은 '새로운 통신과 정보기술' 덕분에 생겼고 인터넷의 급속한 발전에 의해 촉진되었는데, 이미 근본적이고 급속한 변화가 닥쳐오고 있다."

이러한 변화들은 모든 나라에서 국가역할을 축소하려는 강력한 경향에 추동되어 '공공서비스가 비판'받고 있는 시기에 터져나오고 있다. <공공교육은 이러한 경향에 예외가 아니며>, 만성적 재정부족에 맞닥뜨려 어디서나 공교육은 심각한 '긴축'을 강요당하고 있다.광범한 민영화와 탈규제에 영향을 받아온 텔레커뮤니케이션(telecommunication), 철도와 보건서비스 같은 다른 주요 공공서비스들에 잇달아서, 공공교육은 점점 더 약탈적이고 완강한 기업가적 이해(利害)의 주된 표적이 되고 있다. 후자는 국제적 경쟁에 편입시킴으로서 공공교육을 해체하려는 데 그 목적이 있다. 특히 고등교육이 이러한 격변에 의해 위협받는다

이 과정은 현실에서 이미 진행중이며, 서비스 분야에서의 교역개방화 조치를 허용한, 1994년에 합의된 WTO 협정이후 더 분명해졌다. '서비스분야의 교역에 관한 일반협정'(GATS)과 더불어, 교육분야에서의 국제교역 촉진에 대한 첫 공개적 논의가 있었다. 1994년의 Marrakesh 선언에 따라, WTO는 2000년초에 서비스 분야의 교역에 대한 협상을 다시 시작할 위임권을 가지고 있다. 그 효과에 대한 결정은 제 3회 WTO 각료회의(the Third Ministerial Conference of the WTO)를 맞이하는 1999년 11월로 예상된다. 그러한 결정이 이루어지면, 아마 몇몇 회원국가들이 개방화의 길을 가고자 할 것이다.

E I (세계교원노조연맹)가 모든 공교육체제를 보호하고 교육의 질을 높일 세계적 차원의 캠페인에 활발히 참여하고 있는 시기에, 그러한 사태전개의 부정적 의미는 무시되기 어렵다. 사실 WTO의 발의(initiative)가 공공교육시스템을 높이 평가해온 사람들에 의해 유지되어온 원리들과 정면으로 충돌할 것이라는 점에서 중요한 위협이 아닐 수 없다.

GATT에서 WTO까지

경제적 지구화의 핵심적 차원중의 하나가 국제교역의 거대한 확장이라는 것은 의심의 여지가 없다. 국제교역은 1945년 이후 10배로 확장되어 왔으며, 이것은 특히 무역 개방화 경향의 결과이다. 1997년에 지구적 차원의 교역가치는 5.47조달러에 달한다. 그러나 경제가 발전하여 오늘날 비정부 서비스 공급이 12조달러에 이르고 있는데, 이는 선진국 GDP의 60%이상을, 개발도상국 GDP의 50% 이상을 차지한다. 이러한 발전이 비록 후반기에 시작되었지만, 서비스 분야에 대한 세계교역은 또한 예상하지 못한 호황을 경험하고 있다. 1997년에 그것은 1.295조달러에 이르는데, 이는 전체 세계 상품무역 중 거의 1/4에 달하며, 이는 특히 거대한 자유무역지대의 등장과 NCITs의 빠른 발전의 결과로 빠르게 성장하고 있다.

거의 50년동안, 국제교역에 대한 감시와 통제 활동은 상설협상위원회(a permanent negotiating forum)를 통해 이루어졌다. 회원국가가 협상당사자의 지위를 가지고 있는 GATT체제는 이중의 역할을 하였다. 첫째는 협상을 위한 상설위원회로서 둘째, 국제교역 행위에 대한 기준을 정한 국제협약으로서 계획되었다.

1995년에 GATT체제는 134회원국가를 가진 WTO체제로 대체되었다. 특히 WTO체제는 지난 GATT Round(우루과이라운드로 불리운)에서 도출되고 1994년 4월에 Marrakesh에서 체결된 협약의 내용을 이행할 책임이 있다. 우루과이라운드는 인류의 역사에서 가장 중요한 교역협상이었다. 그러나 오랫동안 GATT체제가 상품교역을 지배해온 반면, WTO협약은 자금 투자, 서비스 그리고 저작권(copyrights)에 적용할 수 있다.

국가간 교역을 관리할 규준을 세울 권한을 가지고 있는 유일한 국제적 조직체로서, WTO는 분명히 그 활동영역이 앞으로 넓어질 것 같다. 이러한 점에서, WTO협약은 국제교역에 대한 기본적 관리체제와 교역정책의 발전에 있어서 핵심적 역할을 한다. 이 협약은 3가지 주요 목표를 가지고 있는데, 그 3가지 주요목표는 교역 개방화를 최대한 촉진하고 협상을 통하여 개방화를 확대하며, 분쟁해결을 위한 메카니즘을 형성하는 것이다.

서비스분야에서 교역의 일반협정 (GATS)

상품에 대한 국제교역은 상대적으로 단순한 개념인데, 이는 상품의 교환과 관련되어 있기 때문이다. 다른 한편, 서비스에 대한 국제교역은 비물질적 속성 때문에 그 현상은 더 복잡하다. 예를 들어 항공회사, 전화회사, 은행 그리고 회계법인은 매우 다양한 방식으로 서비스를 제공하고 수출한다.

1994년에 GATS는 서비스 교역을 전체적으로 포괄하는 최초의 다국간의 협정이었다. 서비스가 선진국 경제에서 이루어진 활동의 거의 2/3를 차지했다고 하면, GATT와 그의 계승자인 WTO가 이들 영역을 자신들의 주요한 관심사항 중 하나로 다루어야 한다는 것은 어쩌면 당연한 것이었다. 먼저 미국이 우루과이라운드 과정에서 상품무역에 있어 이미 지배권을 행사하여왔던 GATT를 서비스영역으로 더 넓힐 것을 제안하면서 GATT의 규정을 변화시키려고 하였다. 유럽연합과 몇몇의 개발도상국가들은 훨씬 더 점진적인 개방화과정을 주장하면서, 가까스로 미국의 집착을 완화시켰고, 그 결과 제한된 범위에서 협정이 체결되었다.

그렇긴 해도, GATT의 기초를 이룬 두가지 기본원리는 GATS체제에서 유지되고 조화되었다. 두가지 원리는 '최혜국 대우'(the most favored nation)와 '내국민 대우( national treatment)'의 원리이다. 이들 중 첫 번째 원리는 서비스의 수입과 수출과 관련하여 다른 국가에게 호의적 대우를 하는 어떤 GATS 회원국가들에도 모든 다른 GATS에게 동등한 대우를 해야할 필요를 요한다. '내국민 대우' 원리는 타국의 시장에 있는 외국 회사들이 최소한 국내 회사들이 받는 만큼의 대우를 받아야 한다는 점을 명문화하고 있다.

그러므로 GATS는 주기적인 협상을 통해 서비스부분을 개방화하는 활동에 개입한다. 지구적 차원에서 GATS는 투자와 관련된 최초의 다국간 협약인데, 이러한 이유는 GATS가 국가간 교역뿐만 아니라 서비스공급과 관련된 모든 가능한 방법을 포괄하고 있기 때문이다. 그래서 서비스부문은 외국회사에 의해 제공되고 이러한 이유 때문에 해외투자를 통해 공급된다. 이러한 교역과 투자정책간의 긴밀한 관계는 오랫동안 인식되어 왔다. 수년 이상, GATT와 이어서 나타난 WTO는 점점 이러한 관계에 관심을 높여오고 있다.

교육부문과 관련된 국제교역의 4가지 형태

GATS의 서비스에 대한 정의가 '정부에 의해 제공되고 영리적 목적이 없는 서비스'를 제외시켰기 때문에, 사람들은 교육부문이 협약의 내용에서 제외되었다고 생각하고 있다. 그러나 이는 사실이 아니다. 이러한 기준을 충분히 충족시키고 이를 통해 GATS의 적용에서 제외되기 위해서, 국가의 교육시스템은 국가에 의해 완벽히 재정지원되고 관리되어야 하고 어떠한 영리적 목적도 가져서는 안된다. 이러한 조건을 만족시키는 교육체제는 사실상 없기 때문에 대부분의 교육체제는 협정적용의 범위안에 있다.

사실 대부분의 국가들은 혼합적 시스템을 갖고 있는데, 이는 민간부문이 일정하게 중요한 역할을 하고 있으며 공공부문과 경쟁하고 있다. 공공기관에 의해 제공되고 일정한 비용부담을 필요로 하는 교육과정들이 "영리활동"의 범주에 있고, 그렇기 때문에 협정의 포괄범위에 있다는 점은 아직도 논쟁거리다. 협약의 실질적 영역에 대한 정확한 평가는 "경제적-법적"라는 용어에 대한 해석에 있어서 경험을 필요로 한다. 협약에 의하면, WTO는 서비스부문의 교역을 4가지 형태로 분류하고 있다.

a) 한 회원국가에서부터 다른 회원 국가에 이르기까지의 국가간 서비스 공급(the cross-border supply of a service):

교육부문의 경우에, 원격교육은 이러한 범주에 포함된다. A라는 국가의 교육기관이 다른 B라는 국가에게 원격교육을 제공할 때, 그때 A라는 국가는 B라는 국가에게 교육서비스를 수출하는 것으로 간주된다.

b) 다른 회원국가 지역에 있는 한 회원국가의 시민에 의한 해외 소비(consumption abroad) :

교육부문에서 가장 일반적인 예는 해외에서 교육을 담당하는 것이다. A라는 국가의 학생이 B라는 국가에서 교육을 맡게될 때, B라는 국가는 A라는 국가에게 교육서비스를 수출하는 것으로 간주된다.

c) 다른 회원국가에서 온 서비스공급자의 상업적인 활동 :

다른나라의 영토에서 회원국가의 공급자가 서비스를 제공하게 하는 것으로 교육부문에서는 외국대학이나 다른 외국기관에 의해 이루어진 활동들이 이 범주에 포함된다. 그래서 A라는 국가의 교육기관이 B라는 국가에서 정착하여 B라는 국가에서 교육활동을 수행하는 것이다.

d) 자연인의 활동(The presence of natural persons) :

이는 다른 국가에서 서비스를 공급하는 사람의 이동으로 생기는 교역의 형태라 할 수 있음. 외국 교사에 의해 제공되는 교육이 이러한 전형적인 사례이다. A라는 국가에서 온 어떤 교사가 B라는 국가에서 가르칠 때, 그 자신의 국가가 B라는 국가에 교육서비스의 공급자가 된다.

GATS는 점진적으로 서비스 부문과 관련된 국제교역을 자유화하기 위한 일반적 체제와 의제를 정립해왔다. 그러므로 협약은 마지막 결과라기 보다는 오히려 첫 단계(또는 과정의 시작)로 인식되어야 한다. 그것은 미래에 서비스부분의 교역을 자유화 하는 광범위한 조치들의 출발점이라고 정의 내릴 수 있다. 이런 점에서 국가적 차원의 특정한 규제는 초국적 기업과 WTO가 심혈을 기울어 온 자유화(또는 개방화)를 방해할 수 있다는 점을 지적하는 것은 하나의 작은 단계에 불과하다. 예를 들어, 일정한 서비스분야의 교역 개방화가 의미하는 것이 기업이 해외에 자신의 회사를 제한없이 세울 수 있다는 것이라고 할 때, 국내시장의 탈규제 문제는 기업의 활동과 관련국가에 다소 의존하게 된다. 더욱이 이러한 과정은 국가주권을 침해할 수 있는데, 이는 다국간 투자협정을 위한 협상이 진행되는 동안 나타난 의견차이에서 분명히 나타났다.

이러한 맥락에서, 전통적으로 공공부문에 의해 제공된 대부분의 서비스들이 민간부문의 손에 넘어갔거나 민영화 주창자들의 주 타켓이 되고 있다는 사실은 미래에 공공서비스의 기본역할을 보호하고자 하는 모든 사람들 사이에 상당한 관심을 불러일으키고 있다. 시장의 힘에 의한 교육의 종속은 교육에 대한 접근성을 어렵게 하고, 사회적 불평등을 악화시킬지 모른다. 공공교육은 분명히 수많은 국가에서 오늘날 이러한 위험에 직면하고 있다.

WTO와 교육시장(the WTO and the "education market")

비록 교사들, 학생들 그리고 대다수 시민들에 있어서 "교육"이라는 용어가 보통 "공공서비스"와 관련되어 교육의 목적이 비영리적 활동이라고 주장하더라도, WTO는 그 문제에 대해 오히려 다른 견해를 가지고 있다. WTO의 문서에 "교육시장"이라는 표현을 일부러 쓴 것은 이들 단체의 전체적 주장을 특징 지우는 영리적 접근에 관련된 바가 크다. 경제적 환원주의에 의해 나타난 교육적 시각을 드러내면서 서비스 교역을 위한 WTO위원회는 이 부문을 내부문서에서 자세히 설명하고 있다.

WTO내에서, 교육 "시장"은 5가지 범주로 나누어지는데, 이는 초등교육, 중등교육, 고등교육, 성인교육 그리고 기타 교육 서비스이다(더 자세한 설명은 부록 1를 보라). 그러나 교육부문의 급속한 변화는 새로운 교육관련 활동을 발생시켜 왔는데, 이는 단일한 기준으로 쉽게 분류될 수 없고 어떤 경우에는 국제적 비교를 어렵게 한다. 지적되어야 할 것은 WTO가 사용한 분류방식은 유엔의 분류방식이라는 점이다. 결론적으로 GATS의 목적에 때문에, 보육서비스는 "교육"보다는 오히려 "보건과 사회서비스" 범주내로 포함되었으나 또한 협정에도 다루어졌다.

교육의 역할을 경제성장의 견인차(牽引車)로 인식한 뒤로, WTO가 지난 10년동안 지적해온 점은 교육에 할당된 공공지출의 비율이 대부분의 국가에서 다소 안정되어 있다는 것이다. 선진국가에서, 그것이 약 5%에 이른 반면, 개발도상국에서는 4% 순이다. 그러나 <표 1>자료가 보여주고 있는 것은 개발도상국가들(LDC), 특히 아프리카와 남아시아에서 교육부문에서 자신들에 맞는 적절한 지출을 유지해오지 못했다는 사실이다. 단지 1994년까지 제시되어 있기때문에, 이들 통계는 특히 남아시아, 동부유럽과 라틴아메리카에서 공공서비스 재원에 관련한 지구적 차원의 재정위기이라는 중요한 영향을 분명히 다루고는 있지 못하다.

여기에 포함되지 않은 다른 자료는 대부분의 국가에서 공공부문이 주요한 재정원이 되어 왔음을 보여주고 있다. 민간부문의 역할이 최소한 OECD 지역내에 여러 국가들에서는 매우 다양하다는 것을 고려하더라도 이들 교육은 대체로 공공부문에 의해 제공되었다. 초등과 중등교육이 대부분 기본적 권리로 간주되었기 때문에, 어떤 경우에는 공공부문의 재정참여와 민간부문의 재정참여를 구별하는 것이 어렵다. 특히 민간 부문이 설립한 시설에서 공공서비스를 제공할 때 국가가 보조금을 지급하는 경우가 여기에 해당된다. 우리는 <재원의 문제>로 되돌아 가야한다. WTO의 주장이 무엇이든지 간에, 기본교육-즉 초등교육과 중등교육-은 기본적으로 행정구조내에서 제공된 서비스이다. 원칙적으로, 이러한 지역은 GATS의 활동영역밖에 남아있어야 한다.

<표 1> Public spending on education as percentage of GNP and per capita

대륙, 주요지역들
그리고 국가군

교육에 대한 공공지출
(GNP대비)

교육에 대한 공공지출(USD 대비)


1980

1985

1990

1994

1980

1985

1990

1994

세계적 전체비율

4.8

4.8

4.8

4.9

126

124

202

252

아프리카

5.3

5.7

5.6

5.9

48

40

41

41

아메리카

4.9

4.9

5.2

5.3

307

375

521

623

아시아

4.0

3.9

3.7

3.6

37

39

66

93

유럽

5.1

5.1

5.1

5.4

418

340

741

982

오세아니아

5.6

5.6

5.6

6.0

467

439

715

878

개발도상국

3.8

4.0

4.0

3.9

31

28

40

48

sub-saharan 아프리카

5.1

4.8

4.8

5.6

41

26

29

32

아랍국가들

4.1

5.8

5.8

5.2

109

122

110

110

라틴아메리카와 카리브해

3.8

3.9

4.1

4.5

93

70

102

153

아시아-태평양

2.8

3.1

3.0

3.0

12

14

20

36

남부아시아

4.1

3.3

3.9

3.4

13

14

30

14

중진국가들

2.9

3.0

2.7

2.5

9

7

9

9

선진국가들

5.1

5.0

5.0

5.1

487

520

914

1211

자료 : 유네스코 통계연감(1998)

새로운 경향들(New trends)

교육시스템내의 급속한 변화는 새롭고 다양한 교수법을 낳았고 새로운 학습법이 전통적 방법을 대체해왔다. 고등교육은 격렬한 변화기를 거치고 있으며 과거 어느 때보다도 훨씬 더 많은 사람들에게 교육기회가 이미 제공되고 있다. 고등교육의 참여률이 대부분의 OECD 국가에서 높아져 왔고 이는 청년과 청소년에게 해당된다. 그래서 교육시스템은 시간표, 서비스전달 구조와 방식을 다각화하고 있다. 새로운 형식의 교육기관이 나타났다. 이러한 새로운 교육기관의 형식은 비(非)대학 과정을 제공하고 있는데, 여기에는 파트타임과정, 야간과정, 연수과정과 원격교육이 포함되어 있다.

몇몇 국가에서, 이러한 과정에 입학하는 학생들은 고등교육에서 전체 학생 중 상당한 비율을 차지한다. 최근 나타나는 새로운 경향 중에서, "교차협정"과 원격교육은 점차 대중화되고 있다. 동남아시아에 빈번한 "교차협정"은 상업적 활동(commercial presence)를 제공하는 제도적 협정이다. 그들은 일정한 국가의 민간고등교육기관이 외국대학이 발행하는 학위을 받을 수 있는 과정을 개설할 수 있게 한다. 이들 계약 몇몇은 결과적으로 특정 과정과 프로그램의 "사용권 허가"로 귀착된다. 이에 반해 원격교육은 힘을 얻고 있고, 훨씬 더 정교한 과학기술의 도래와 함께 굉장한 붐을 일으키는 것처럼 보인다. 여기에서의 과학기술은 음향회의, 화상회의, 새로운 마이크로컴퓨터 프로그램, CD-ROMs과 인터넷을 말한다. 요컨대 고등교육의 형태와 구조는 엄청난 변화를 겪고 있다.

자신의 캠퍼스, 강의실 그리고 교사가 있는 전통적 대학의 전성기는 아마 끝난 것 같다. 전통적 대학들은 자신들의 "최신의 가상 자매대학" 때문에, 점차 축소되고 있다. 예를 들면, 재택교육망과 협력하여 미국의 the University of California Los Angeles(UCLA) Extension School은 인터넷에 약 50개의 교육과정을 제공하고 있는데, 이는 미국의 44개 주와 8개국의 학생들을 위해 제공되고 있다. 또한 미국에서 현재 존재하고 있는 2,215개의 전문대와 대학의 55%가 1997년에는 원격교육을 베풀고 있다. 1백만명 이상의 학생들이 이들 가상교육과정에 참여하고 있고, 그 숫자는 2000년에는 3배가 될 것으로 예상된다. 1997년 6월에, Forbes지는 학위과정을 제공하는 "사이버대학' 베스트 20을 발표했다.

가상대학의 또 다른 사례는 the Western Governor's University(WGU)인데, 이는 가상학습슈퍼마켓의 형태로서 IBM, AT&T, Cisco와 Microsoft 같은 민간기업과 파트너쉽으로 운영된다. WGU는 독립적인 비영리조직으로서, 졸업장을 주었으나 직접 교사들을 고용하지 않고 자체의 교육과정을 개발하지 않았다. 이러한 프로그램의 내용은 외부 교사들에 의해 준비되었는데, 이들 교사들은 다른 공공기관이나 민간기관을 위해 일한다. WGU는 인터넷과 다른 원격교육 수단을 통해 학생들과 의사소통을 한다.

물론 강조되어야 할 것은 이러한 말들이 NICTs 사용의 수많은 잠재적 이득에 대해 의의를 제기하고자 하는 것은 아니라는 점이다. 다른 이익들 중에서, 신기술이 어떤 집단의 고립을 심화시킬 수 있는 반면 동시에 교사들의 업무를 용이하게 할 수 있다. 그러나 이들 기술들이 교육을 상업화할려는 지속적인 노력의 일환으로서 도입되었을 때, 이익보다 더 많은 문제를 일으킬지 모른다.

교사들이 퇴장할 것인가?

1998년 10월 고등교육에 관한 세계회의에 소개된 보고서에서, Didier Oilo는 교육분야에서 겪은 커다란 변화를 서술하였다. 그는 건물, 강의실과 회의실이 사라져 디지털공간과 가상학습장소에 그 자리를 내어줄 것인지에 대해 솔직히 자기자신에 물었다. 교사들이 디지털시스템으로 대체될 것인가? 또는 변화의 소용돌이에 휩쓸려 갈 것인지? 모든 교사들이 자신의 역할을 재규정할 수 있을지 또는 지구화가 강요하는 변화를 순순히 감수할 것인지?
잠시나마 회의실과 그와 관련된 이론적 논쟁으로부터 벗어나 보자. 미국의 Phoenix University는 가상공간에 학습과정을 제공하는 민간영리기업체(a private profit-making enterprise)이다. 시간당 사이버교육의 비용이 US$237인 반면, Arizone State University에 있는 기존교육의 시간당 비용은 US$ 486인데, 2배이상의 비용이다. 왜 이런 차이가 나는가? 그것은 주로 봉급 비용때문인데, 아리조나 주립대학에서는 시간당 US$247인데 비해 Phoenix University에서는 US $46이다.

유럽에서, 다른 부문의 발전이 고등교육부문을 불안정하게 하고 있는데, 이는 새로운 환경에 가능한한 적응해야 한다. 실제로 WTO는 몇몇 나라들로 하여금 대학기능에 대한 세부적 규제를 새로운 "법률적 틀(framework laws)"로 대체하도록 했는데, 여기에서 새로운 법률적 틀은 국가가 주요한 목표를 제시하면 각 교육기관들은 이러한 주요 목적을 달성할 방안을 자유롭게 선택할 수 있게 하였다. 그래서 국가는 그들에게 더 많은 자율성을 준 반면, 동시에 지원금을 삭감했다. 이는 새로운 재원을 찾고 있는 교육기관들간의 경쟁을 부추겼다. 그러한 동학(dynamic)은 교육기관으로 하여금 자신의 지출을 줄이고 수입을 늘리게 하였고, 대학들은 영리회사의 습성(behavior)을 받아들이게 됐다. 이러한 결과중의 하나는 고등교육기관들 사이에서 외국시장의 획득이 일반적 전략이 되어왔다는 점이다.

1999년 1월에, Le Monde지는 프랑스에서 전개되어온 '새로운 활동'(new offensive)을 제안했는데, 이는 고등교육시장 부문을 넓히기 위한 것이다. 그 주된 목적은 세계 시장에서 프랑스가 고등교육을 제공하는 나라로 성장하려는 것이다. 외무교육성은 교육프랑스청의 창립을 선언하였는데, 그것은 정부, 대학, 주요 전문대로 구성되었으며 주요목적은 세계시장에서 프랑스가 고등교육을 제공하는 나라로 커나가기 위한 것이었다.이러한 신선한(!)활동은 국제적 차원에서 교육의 영역을 시장으로 간주할 때, 설명될 수 있다. 이는 세계시장, 특히 북아메리카 대학들과 경쟁하기 위해서 프랑스 대학들이 공공서비스 논리로부터 벗어나고 있음을 뜻한다.

아시아에서, 국립대학들의 구조조정이 민간대학들의 형성을 가능하게 해왔다. 어떤 외국교육기관들은 또한 고등교육서비스 제공이 허가되어 왔다. 말레이시아 정부가 채택해온 정책은 대학들이 민간기업들의 활동을 따르게 했다. 대학들은 영리활동을 추구하게 되었는데, 이는 재정기반을 확충하기 위한 것이었다. 이러한 결과로서, 교육기관간의 경쟁이 심화되고 고등교육부문에 대한 기업과 민간투자자들의 개입을 더욱 많이 증가시켰다.

간추리자. 교육의 영리화 경향은 세계곳곳에서 늘어나고 있다. 경제의 지구화는 전환의 과정에서 강력한 촉매제로 작용하고 있는데, 이에 따라 전통적으로 공공서비스로 간주되어온 부문이 점차 주요 국내기업과 외국기업에게 있어서 매력적인 시장으로 바뀌고 있다. 비록 교육서비스에 대한 국제교역이 새로운 현상이 아니지만(지금까지 오랫동안 학생들과 교사들은 외국에서 교육받고 연구하여 왔다), 그것은 오늘날 새로운 형태로 간주되고 있고 급속한 확장을 겪고 있다.

고등교육(higher education) : 번창하는 사업.....

WTO는 특히 고등교육분야에서 교역의 현저한 성장을 언급한다. 엄청나게 많은 수의 학생들이 해외에서 교육받은 것에 더하여 교역의 다른 형태들이 -교사와 연구자의 연결의 확대, 교육과정의 국제적 판매, 대학의 분교건설, 다른 나라들 사이에서 기관들의 협력을 의미하는 국제적 작동망의 구축을 포함하여- 확대일로에 있다.1995년에 고등교육의 국제교역은 미화 27억달러로 추정된다. 대부분 이들 교역은 해외소비 형태이다(<표 2>를 보라). 1990년대 초에, 외국에 있는 교육기관의 교육과정에 참여하고 있는 학생은 150만 이상이었다. 더욱이 유네스코(UNESCO)가 몇년 동안 모아온 자료에 의하면, 미국이 교육서비스를 수출하는 국가 중 제 1위를 차지하고 있고, 프랑스, 독일과 영국이 한참 뒤떨어져서 그 뒤를 따르고 있다.

총매상고의 측면에서 미국경제의 주된 부문은 아니지만, 교육서비스의 수출(1996년 미화 7달러)은 미국이 수출하고 있는 서비스들 중 5번째를 차지할 정도로 매우 중요하다. 그러나 미국정부에 있어서, 그것은 특히 전략적 특성일 뿐만아니라 거대한 성장잠재력이 있는데, 이것이 이들 부문을 매우 매력적이게 한다. 1996년에, 아시아(일본, 중국, 대만, 말레이시아, 인도, 인도네시아, 한국)가 그 수출 대상지역의 58%를 차지하고 있다. 지적되어야 할 점은 이들 수치가 연수교육- 세계적으로 증가추세에 있는 활동-을 고려하지 않았다는 점이다.

<표 2> 고등교육서비스의 수출국 상위 10개국(외국에서 제공된)

주최국(Host county)

년도

전체 학생수

미국

1995/ 96

453 787

프랑스

1993/ 94

170 574

독일

1993/ 94

146 126

영국

1993/ 94

128 550

러시아

1994/ 95

73 172

일본

1993/ 94

50 801

오스트레일리아

1993

42 415

캐나다

1993/ 94

35 451

벨기에

1993/ 94

35 236

스위스

1993/ 94

25 307

자료 : UNESCO 통계연감(1997)

현재 해외소비(consumption abroad)가 여전히 교육서비스 교역의 주요 요소이지만, 교육서비스 공급자가 해외에 설립한 교육기관이 (이에 대한 정확한 자료는 없지만) 크게 늘어난 것으로 보인다. 사실 몇몇 아시아국가들은 외국대학들이 그들의 나라에 "분교"를 설립할 수 있게 했다. 앞에서 언급된 "교차협정" 또한 영리기관(commercial presence)의 한 형태를 구성한다. 실제로 WTO의 지적에 의하면 그러한 협약이 동남아시아에서 빈번한 일인데, 그곳에서는 어떤 고등교육기관이 교육과정을 제공하여 외국대학 학위를 주고 있다.

우리는 교육서비스의 나머지 두가지 교역형태, 즉 the presence of natural persons(외국에서 일하는 교사들)와 cross-border supply에 유용한 통계자료를 갖고 있지 않다. 전자의 경우에, 어떤 대략적 보고서는 이러한 서비스 형태의 증가를 지적하고 있는 반면, 후자의 경우에 우리는 원격교육(국제적 차원을 포괄하는)이 앞으로 급속히 증가할 것으로 기대할 수 있다.

어떤 국가의 고등교육체제와 더 일반적으로는 공공서비스로서의 교육에, 이러한 교육서비스 부문의 급등하는 국제교역의 반향이 어디까지 미칠 것인지를 상상하는 것은 어렵지 않다. 새로운 재원과 새로운 투자자에 대한 탐색은 그것이 가져올 부정적 결과와 함께 다수의 대학기관을 '영리화'라는 위험한 비탈로 밀어넣고 있다. 이것이 부정적 결과를 가져올지 모른다. 그러나 무차별적인 자유화에 대한 수많은 장애물의 존재는 자유교역의 도입이 교육부문에서 더 높은 "경제속도"를 발휘하는 것을 가로막고 있다. GATS 협상은 말할필요도 없이 가능한 한 이들 수많은 장애물을 제거하는데 그 목적이 있다.

... 그러나 국가규제에 직면한 것들

분명히 많은 장애물이 존재한다. 해외에서의 소비라는 말처럼, 학생의 이동을 제한하는 어떤 조치들은 - 이민규제, 외환통제, 동등한 자격증의 비인정 등- 교육서비스 부문의 이러한 종류의 교역에 대한 대부분의 규제를 차지하고 있다.

영리기관의 설립이 외국기관을 인정하지 않는 당국에 의해 저지될 수 있고 이는 자격을 주지 않는 것을 포함한다. 외국투자를 제한하기 위한 조치들이 또한 외국인 소유의 기관 설립에 장애가 될 수 있다. 이러한 문제는 실제로 MAI 협상에 있어서 핵심문제이다. 영리기관을 제한하는 다른 장애요인 중에는 국적조건, 외국교사의 고용인원의 제한, 재원이용의 조건, 공공 독점권의 존재와 국가시설에 대한 재정보조 등이 있다.

교사들의 자유로운 이동에 관한 한, 그것은 종종 이민규제, 국적조건, 자격인정과 재원 활용에 의해 종종 저지된다. 마지막으로 cross-border teaching은 원격교육에 대한 국가규제에 따라야만 한다.

분명히, 서비스분야의 자유교역의 촉진자에 의해 수행되었고, 주요 초국적기업 집단에 의해 행해진 투쟁은 장기간의 투쟁이다. 이러한 시각으로부터, 1994년 GATS의 결과는 단지 하나씩 서비스분야의 자유교역을 가로막는 장애물을 제거하기 위한 무대일 뿐이다. 그러므로 우루과이라운드 과정에서 자유교역의 촉진자들이 가졌던 기대수준과 비교할 때 협약의 한계성이 과장되어서는 안된다. 교육부문이 교역자유화 논의에 포함된다는 바로 그 사실이 그 자체로서 놀라운 것이다. 이런 맥락에서, 밀레니엄라운드(the Millenium Round)은 공교육의 미래에 대해 우려하고 있는 모든 사람들에게 엄청난 도전이 되었다.

GATS 시각에서의 교육

교육부문에 관한 한, GATS의 이행은 1994년 협약의 내용에 이를 포함하는 것에 동의한 회원국가들, 즉 전체 WTO 회원국가들 중 약 40여개국에게 제한된다(표 3). 지적되어야 할 사실은 유럽연합이 WTO의 회원이라는 점이다. GATS의 목적을 위하여, 유럽연합은 단지 하나의 약속을 제출하였으나, 이들 약속은 나라마다 다르다.

정부는 내국인 대우와 최혜국대우 원리의 적용범위를 제한할지 모른다. 더욱이 "영리기관"에 대한 제한에 관하여, 많은 국가들은 외국투자가의 진입, 시장접근과 사람들의 이동에 대한 몇가지 통제 조치들을 존속시킬 수 있다.

다른 한편, '현상유지'기준이 명문화하고 있는 것은 보호주의적 조치에 의해 영향을 받은 나라들에게 보상을 하지 않으면서 외국 서비스제공자에 대한 새로운 제한조치를 취할 수 없다는 점이다. 더욱이 소위 '반격rollback' 기준대로, 시간이 경과함에 따라 회원국가들은 시장개방을 더 할 것이고, 점차 점점 더 교역에 대한 제한조치들을 강화할 것으로 예상된다. 좀더 조심스러운 태도를 취한다면, 어떠한 정부도 어떤 제한조치없이 자신의 교육부문을 개방하지 않고 있다. 실제로 대부분의 OECD국가들은 각 부문에 대한 높은 통제조치 유지를 선호해왔으나 우리는 이것이 얼마나 오랫동안 지속될 것인지에 대해 자문해 보아야 한다.

<표 3> 서비스부문의 교역에 대한 일반 협약
- 교육서비스부문에서 각 나라의 구체적 약속

국가

A

B

C

D

E

호주


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오스트리아

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불가리아

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콩고, PR



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코스타리카

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체코

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유럽연합

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잠비아

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가나


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아이티




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헝가리

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자메이카

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일본

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레소토

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리히텐슈타인

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말리




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멕시코

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뉴질랜드

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노르웨이

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파나마

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폴란드

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르완다




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시에라리온

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슬로바키아공화국

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슬로베니아


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스위스

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타이

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