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[진보교육] 58(2015.10.8. 발간)

 

[특집 1] 박근혜정부 교원통제정책 분석

1.교원평가제도 개선방안

문제점 분석 및 대응방안

 

최보람 / 전교조 정책연구국장

 

 

 

들어가면서


현재 교육계의 화두는 협력과 발달이다. 비고츠키협력학습교사학습공동체 등이 심도 있게 논의되고 실천되는 모습을 보면서 교육의 패러다임이 바뀌고 있음을 느낄 수 있다. 그러나 교직사회의 시스템은 이에 역행하고 있다. 교원평가제도로 인해 경쟁서열화의 시스템이 이전보다 더 강하게 교직사회를 통제하고 있는 것이다. 아직도 교육부는 교육의 질관리 운운하면서 교원평가제도에 대해 연연해하고 있다. 지난 93일 교육부는 교원평가제도 개선방안을 발표하였다. 교육부가 개선방안을 발표한 명목은 기존의 세 가지 교원평가의 문제점을 개선하고 발전적인 교원평가 방안을 모색한다는 것이었다. 이글에서는 교원평가제도 개선방안의 문제점을 살펴보며 교육부의 의도를 알아보고 이를 위한 대응방안에 대해 알아보겠다.

 

 

2.교원평가제도 개선방안의 내용


현재 교육부가 시행하는 교원평가를 도입 시기 순으로 알아보면 근무성적평정, 성과상여금평가, 교원능력개발평가 이 세 가지이다. 각 평가들의 내용을 살펴보면 <1>과 같다.

 

구분

교원능력개발평가

근무성적평정

성과상여금

목적

교원의 전문성 제고

승진 등 인사에 반영

성과에 따른 수당 지급

도입

2010

1964

2001

근거

교원 등의 연수에 관한 규정

교육공무원 승진 규정

공무원 수당에 관한 규정

성격

진단 및 개선 기제, 구성원이 모두 참여하는 다면평가, 전문성 수준 도달도 파악을 위한 절대평가

결과 중심, 서열화를 위한 상대평가

성과 중심, 등급화를 위한 상대평가

대상

교장, 교감, 교사

교감, 교사

교장, 교감, 교사

평가자

교원(교장, 교감, 교사), 학생 학부모

*학생 및 학부모는 만족도조사에 , 학생은 교사에 대해서만 만족도조사에 참여

교장(40%), 교감(30%), 동료교사(다면평가 30%)

교장, 교감, 동료교사

*실제 평가를 하는 것이 아니라 지표를 결정하여 해당 점수를 반영

평가 내용

교장, 교감 : 학교경영 전반

수석교사 : 교수연구 지원, 학습지도 및 생활지도

교사 : 학습지도 및 생활지도

비교과교사 : 학생지원

교감 : 자질 및 태도(품성, 자세), 근무실적 및 근무수행능력(교육활동지원 및 교육연구, 교원지원, 행정사무관리)

교사 : 자질 및 태도(품성, 자세), 근무실적 및 근무수행능력(학습지도, 생활지도, 교육연구 및 담당업무)

*교장은 평가 대상이 아님

교장교감 : 시도별로 다름(학교경영, 전문성 개발 지원, 만족도, 교육활동 지원, 학력증진 등)

교사 : 수업지도, 생활지도, 담당업무, 전문성 개발

학교성과급 : (공통) 학업성취도평가 향상도, 특색사업 운영, 방과후 참여율, 체력 발달율, 학업 중단율, 취업률, (자율) 시도별로 다름(연수실적, 청렴도, 참여도, 업무경감, 학교폭력예방, 상담율, 친절도 등)

시기

9~11

12

2

평가 방법

평가지표별 체크리스트와 자유서술식 응답 병행

평가항목별 배점에 따른 점수 부여(총점 100)

평가지표별 성과에 따른 점수 부여

처리 방식

온라인 처리 원칙(종이설문지 병행 가능)

개별결과 합산 후 순위 따라 조정점 부여

개별결과 합산 후 등급구분

결과 통보

학교장과 개별교원에게 평가지표별 5단척도 체크리스트 결과값자유서술식 응답 결과

순위에 따른 점수를 확정하여 교육청에 보고하고, 본인에게는 미통보(본인이 희망하면 총점만 안내)

개별교원에게 등급(S, A, B)을 통보

활용

전문성 신장 연수

승진 점수에 반영

성과상여금(수당) 지급

문제점

동료교원의 온정적 평가, 학생 및 학부모의 객관성 결여, 평가제로서 실효성부족

승진 대상자 이외에는 피드백 효과가 없음

우수한 교사보다 승진에 임박한 교원이 높은 결과를 받는 경향이 있음

등급만을 제시하기 때문에 피드백 효과가 없음

등급에 따른 수당의 차이로 인해 현장 교원의 수용도가 낮음

*출처 : 교육부 2013.11.7. 보도자료


이 표에서 살펴볼 수 있는 것처럼 세 가지 교원평가는 일관성이 없고 많은 문제점을 안고 있다. 교육부에서도 개선방안의 핵심으로 평가 간소화를 내세우며 평가의 부담감을 해소하고 평가 효율성을 제고한다고 밝혔다.교원평가제도 개선방안(이하 방안’)의 내용을 살펴보겠다.

 

1) 교원평가 체제 이원화. 교원평가 시기 통일. 근무성적합산 비율 조정


-기존의 근무성적평정, 성과상여금평가, 교원능력개발평가를 교원업적평가(성과평가), 교원능력개발평가(전문성평가)로 이원화

- 모든 평가대상 기간을 학년도 단위로 통일

- 승진후보자명단 작성시 포함하는 근무성적평정 합산 적용시 최근 5년 근평 중 유리한 3년의 평정 합산 비율을 현행 5:3:2에서 1:1:1로 변경하여 동일기간에 동일비율을 적용

항 목

현 행

개선방안

비 고

교원평가체제 이원화

3

(근평, 성과급, 교평)

2

(근평·성과급연계)

평가 간소화·효율화

학교성과급평가 폐지

근무성적평정 평가대상 기간

연도 단위

(1.112.31)

학년도 단위

(3.12월말일)

교원평가 대상기간

통일 효과

근무성적 합산 비율

5 : 3 : 2

1 : 1 : 1

동일기간 동일비율

적용

*출처 : 교육부 2015.9.3. 보도자료

 

 

2) 정성평가 강화. 학교성과금 폐지

 

- 교원업적평가는 승진인사에 활용. 교원업적평가 중 교사평가는 별도로 개인성과급지급에도 활용

- 교원업적평가 중 승진에 활용되는 관리자 평가 : 교사 평가의 반영 비율은 6:4 - 개인성과금은 100% 교사평가의 결과만 활용

- 관리자 평가는 100% 정성평가로 이루어짐

- 교원업적평가 중 교사 평가는 비율은 승진에 활용할 때에는 정성평가 : 정량평가 = 8 : 2, 개인성과급에 활용할 때는 정성평가 : 정량평가 = 2 : 8

- 학교성과급 폐지

- 평가기준은 정성평가는 100% 전국 공통지표사용, 정량평가는 공통지표 : 학교선택지표 = 7 : 3

  

3) 교원능력개발평가 훈령 제정


- 교원능력개발평가 훈령을 제정·시행

- 학생만족도조사 활용방법 조정

- 장기심화 능력향상연수의 표준교육과정 제정

항 목

현 행

개선방안

비 고

·도교육청 중심 자율 시행

시행 기본계획 안내

(매년 장관결재)

훈령에 의거 교육감 시행

교원능력개발평가 실시에 관한 훈령제정

학생 만족도조사 개선

초등학생(46학년) 만족도조사 실시 및 결과활용

초등학생 만족도조사는 개선하되, 교원자기성찰 자료로만 활용

·고등학생 만족도조사는 양극단값 5%(10%) 제외 후 결과활용

평가결과 활용

맞춤형연수 개선

·도별 교육과정

장기심화 능력향상연수

표준교육과정 제공

연수의 질 담보

 

 

4) 평가용어 및 지표 수정


- 교육공직자로서의 태도비율이 20% 10% 조정

- 근무성적평정에서 생활지도 비율이 현행 20% 30%로 조정


항 목

현 행

개선방안

비 고

교원평가

용어체계 정비

(8개 용어 별도 사용)

영역, 사항, 분야, 요소

지표, 문항, 내용, 기준

(4개 용어로 정비)

영역, 요소, 지표, 문항

(영역) 5개로 정비

학습지도, 생활지도, 담당업무, 전문성개발, 교육공직자로서의 태도

교원평가 요소

및 지표 개선

(학습지도) 지표 12

(생활지도) 요소 2

(학습지도) 지표 8

(생활지도) 요소 3

학습지도 지표 축소

생활지도 요소 명료화

생활지도 영역

비율 확대

20%

30%

교육공직자로서의태도 비율 축소**(20%10%)

 

 

5) 추진 계획


- 관련 법령 개정 및 제정(`15.9~) :교육공무원 승진규정개정, 교원능력개발평가 실시에 관한 훈령제정

- 교원평가제도 개선 방안 시행(`16.1) 다만, 교원업적평가 합산 비율(1:1:1) 적용은 2019.3.1.부터

 

 

3. 교원평가제도 개선방안의 문제점 분석 및 대응 방안


1) 진짜간소화될까?


교육부에서 가장 강조하는 이번 방안의 골자는 근무성적평정과 성과상여금 평가를 교원업적평가로간소화하는 것이다. 그러나 평가에 대한 교사 부담은 오히려 증가하게 될 것으로 보인다. 한 가지는 업무증가에 대한 부담이고 다른 한 가지는 통제 강화로 인한 부담이다.

이번 방안의 주요한 변화 중 하나는 개인성과급 평가에 동료교원에 의한 정성평가 점수가 반영되는 점이다. 교사평가관리위원은 7인 이상으로 구성된다. 문제는 이 교사평가관리위원들에 의해 교사들의 상대적 서열이 결정된다는 점으로 이는 기존의 교사 다면평가와 같은 방식이다. 그런데 기존의 다면평가의 경우 승진점수에 반영되어 승진대상자들에게만 중요했기에 전체적인 체감도가 높지는 않았다. 결과도 공개되지는 않았다. 하지만 개인 성과급의 경우 전체 교사들에게 그 평가결과가 공개되므로 정성평가의 결과가 결과적으로 공개되는 셈이다. 이로 인해 교사평가관리위원들의 평가 부담은 훨씬 커지고 세력화 될 위험이 있다. 이로 인해 교직사회에 또 다른 혼란과 갈등을 초래할 가능성이 높다. 만약 자신의 성과급 점수가 정성평가로 인해 뒤집혔다고 할 경우 교사평가관리위원들에게 화살이 집중되지 않을까? 개인성과급에 정성평가라는 명목으로 동료교원에 의한 줄 세우기 평가를 반영함으로써 교직사회에 또 다른 혼란과 갈등을 초래할 가능성이 높다.

또한 교원업적평가 중 정성평가는 100% 전국공통지표에 따라 평가하고, 교원상호평가 중 정량평가는 전국공통지표(70%), 학교선택지표(30%)에 따라 평가가 시행됨에 따라 평가에 대한 학교, 교사의 자율성이 축소되고 전국공통기준에 따른 관료적 통제가 강화될 것이다. 더불어 승진평정 합산 비율을 현행 최근 년도부터 5:3:2로 적용한 것을 최근 3년 똑같은 비율 1:1:1로 조정한 것은 관리자에 의한 승진 대상자 관리·통제를 강화하려는 의도로 보인다. 인사와 임금에 연계된 성과상여금평가로 교사 간 경쟁을 더욱 격화시킬 것이며, 평가 과정과 결과에 대한 교사 간 불신을 조장할 것이다. 결국, 교사는 더욱 개별화되고 성과급투쟁 방안인 순환등급’, ‘균등분배는 무력화될 위험이 있다.

결국 평가체제의 이원화는 교사들 사이의 경쟁을 유발시키며 교육부나 관리자의 통제를 강화하는 방식으로 구성되어 있다. 결국 이번 방안은 평가체제의 간소화라는 탈을 쓰고 있지만 교사들을 파편화시키려는 의도를 가지고 있다.


2) 교원능력개발평가 운영의 효율화를 위해 훈령을 만든다?


이번 방안에서는 교원능력개발평가 시행에 있어 시도 교육청의 자율성을 강화하기 위해 훈령을 제정하기로 했다. 그러나 시·도 교육청 중심 자율 시행은 허울일 뿐, 교원능력개발평가 시행 계획을 매년 교육부에서 시·교육청에 안내하는 방식을 교육부훈령에 따라 실시하도록 하고,‘훈령에 공통기준과 시·도교육청, 학교 단위 자율기준을 명시하도록 하여 오히려 통제를 강화할 것으로 보인다. 이는 교원능력개발평가 법제화가 여의치 않음을 고려하여 행정입법으로 우회하여 교원능력평가를 강화하려는 의도이다. 교육부는 2006년 교원능력개발평가의 시행을 위해 초중등교육법 개정안을 국회에 제출했지만 여러 문제점으로 이해 폐기되었다. 법 개정이 어렵게 되자 이후 교원 등의 연수에 관한 규정으로 시행하고 있지만 법적 구속력이 없기 때문에 교원능력개발평가를 거부하는 교사들을 제재할 수 없는 방법이 없었다. 훈령개정을 통해 교사들에게 교원능력개발평가 참여를 강제하려는 것이 교육부의 꼼수인 것이다. 따라서 교육부의 훈령 제정을 강하게 막고, 혹시나 훈령이 만들어지더라도 지속적으로 훈령 폐기를 요구해야 한다.

또한 교육부가 장기능력향상연수의 표준교육과정을 제시하겠다는 것은 평가에서 낮은 점수가 부여된 교사를 직접 관리하려 하겠다는 것으로 이는 임용권자인 시·도교육감의 교원능력개발평가에 대한 권한을 축소시켜 교육자치를 위축시키는 결과를 낳을 것이다. 또한 소요 재정은 자율시행명목으로 시·도 교육청으로 떠넘길 것으로 예상된다. 따라서 시도교육감 또한 훈령 제정에 강하게 반발해야 한다.


3) 학교성과급 폐지의 의미는?


학교성과급 폐지는 지속적으로 문제제기를 하면서 개인성과급과 학교성과급에 폐지를 벌였던 전교조 투쟁의 성과이기도 하다. 그러나 학교성과급만의 폐지는 많은 우려를 갖고 있다. 우선 개인성과급의 등급 간 차등 폭이 증가하게 될 것이다. 현행 개인성과급의 차등폭이 일반교원은 50~100%이지만 학교성과급이 없는 유치원, 특수학교교사, 기간제교사의 차등폭은 70~100%이다. 학교성과급 폐지로 개인성과급의 차등폭은 70%~ 이 될 것이다. 즉 학교성과급 폐지는 명목상 교원평가의 개선이라고 광고하고 있지만 개인성과급을 강화하는 기능을 하고 있는 것이다. 학교성과급이 문제가 많아 폐지한다면 개인성과급 또한 폐지해야 한다. 특히 성과상여금평가를 근무성적평정과 합하여 교원업적(성과)평가로 단일화하려는 것은직무성과 평가에 근거한성과연봉제로 교사·공무원의 임금체계를 개편하려는 장기적 포석으로 보고 대응해야 한다.

 

 

 

5. 나오면서


교원능력개발평가와 성과상여금평가가 도입될 당시 전교조를 비롯한 진보교육단체뿐 아니라 많은 교사들의 반대가 있었다. 그럼에도 불구하고 밀어붙이기로 시행한 교원평가들은 현장에서 많은 문제점을 낳았다. 평가위원이나 평가지표 선정 또는 평가 결과로 인해 교사들 간의 경쟁이나 갈등이 유발되었던 것이 그 예다. 하지만 가장 큰 문제는 교직사회의 분위기가 바뀐 것이다. 전교조에서 진행했던 교원능력개발평가 거부투쟁이나 성과급 반납균등분배순환등급제 투쟁 등이 일정정도의 의미 있는 결과를 얻기도 했지만, 교직사회의 분위기는 경쟁이나 서열화 중심으로 바뀌었다. 이것은 무한경쟁을 강요하는 사회전반의 분위기 속에서 더 가속화 되었다. 정부는 교원평가제도 개선이라는 명목으로 교직사회의 경쟁서열화 시스템을 강화하려는 것처럼, 노동시장 개혁이라는 명목으로 노동시장 구조개악을 통해서 사회전반의 경쟁과 서열화 시스템을 강화하려 하고 있다. 두 개의 바퀴가 우리를 옥죄려하고 하고 있는 것이다. 우리는 무엇을 해야 할까? 교원평가제도 폐지를 강하게 요구하면서, 노동시장 구조개악의 요구도 강하게 막아야한다. 다른 세계가 아니니까. 해야 할 일이 참 많다

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