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교사의 전문성에 대해 다시 묻다.
: 복수․부전공 가산점 합헌 결정에 부쳐


최고봉 | 마현초등학교 교사


*복수․부전공 가산점 결정의 전말
2006년 6월 29일(목), 헌법재판소 전원재판부(주심 전효숙 재판관)는 교육공무원법 제11조 2항 3호와 4호에 대해 재판관 7대 2의 의견으로 합헌 결정을 내렸다. 이 사건은 2004년 12월 5일 실시된 대전광역시 미술과 중등교원 임용시험에 응시한 응시생이 1, 2차 합계 176.53점의 성적을 얻었으나, 최종합격선 179.1점에 미달하여 대전광역시교육감으로부터 불합격처분을 받자, 대전지방법원에 위 불합격처분의 취소를 구하는 소를 제기(대전지방법원 2005구합632)하였고, 대전지방법원이 받아들여 2004. 7. 4. 위헌심판제청결정을 하였다. 결론부터 밝히면, 헌법재판소 전원재판부는 다음과 같은 이유에서 복수․부전공 가산점 제도가 합헌이라고 결정한다.

“이 사건 복수․부전공 가산점 규정의 입법목적은 농어촌이나 소규모 학교의 경우 교육과정에서 요구되는 다양한 교과목을 가르칠 수 있는 충분한 교원 확보가 곤란함에 따라 발생할 수 있는 상치교사 문제를 해결하고, 변화하는 교육 환경 속에서 교원의 다기능화를 통해 인력운용의 탄력성을 제고하기 위한 것으로서, 그 입법목적은 정당하다.
그리고 이 사건 복수․부전공 가산점 규정은 필기시험에만 의존해서는 교원선발에 있어서 능력주의를 관철하는데 한계가 있음에 따라 이러한 한계를 극복하고 필기시험으로 검정되지 않는 교원의 능력을 고려한다는 정책적 판단 하에, 제7차 교육과정의 선택과목 확대에 따른 다양한 교과 영역의 교사에 대한 필요 증대에 대응하기 위한 것으로서 그 합리성을 인정할 수 있고, 가산점 비율도 다른 가산점 비율과 비교하여 형성의 범위를 일탈하였다고 보기 어려우며, 이 사건 복수․가산점 규정의 혜택을 받지 못하는 응시자들에 대한 차별의 효과가 크지 않다. 그리고 이 사건 복수․부전공 가산점 규정은 복수․부전공 기이수자들과 이수예정자들의 신뢰를 보호하기 위해 한시적으로 적용하는 것이라는 점에서 비례의 원칙에 반하여 청구인의 공무담임권이나 평등권을 침해하지 않으므로 헌법에 위반되지 아니한다.“
- 사건번호 ‘2005헌가13’, 사건명 ‘교육공무원법 제11조의2 [별표 2] 제3호 등 위헌제청’ 결정문 중에서

요약하자면 헌법 재판소는 ①교사의 기능적 유연화라는 입법목적이 정당하고, ②교원능력평가가 필기시험만이 아닌 다양한 영역에서 이뤄져야 한다는 것이 합리성이 인정되며 ③가산점 비율이 일반적인 범위에 있고 ④복수․부전공 가산점 혜택으로 인한 차별의 효과가 크지 않으며 ⑤복수․부전공 가산점 규정이 신뢰이익 보호를 위해 한시적으로 적용하는 것이라 평등권을 침해하지 않으므로 합헌이라는 것이다.


*복수․부전공 가산점은 무엇인가?
복수전공이란 교원양성교육과정에서 주전공 이외에 42학점 이상의 학점을 추가로 이수하여 두 개 이상의 자격을 획득하는 것이고, 부전공이란 주전공 이외에 30학점 이상의 학점을 이수하여 부전공과목을 인정받는 것을 말한다. 따라서 복수․부전공 가산점이란 교원임용시험에서 복수전공이나 부전공을 이수한 응시자에게 부여하는 가산점을 일컫는다.
현재 교원임용은 각 시도교육감이 임용권자이고, 임용시험에 합격한 사람들을 순위별로 임용하는 공개경쟁채용시험 형태를 띄고 있다. 교원임용은 교육과정과 교육학, 면접 등 여러 단계의 절차를 거쳐 이뤄진다. 이 과정에서 임용권자인 시도교육감은 매 단계마다 가산점을 부여할 수 있다. 워드프로세서 자격증이나 정보처리기사 등의 컴퓨터 관련 자격증을 소지하고 있을 경우 가산점을 받는다. 비슷한 방식으로 복수의 교사자격이 있는 응시자는 만점의 3%, 부전공 과목이 함께 표시된 교사자격증을 소지한 응시자는 2%의 가산점을 적용받는다.
원래 복수․부전공 가산점 제도는 법률에 근거하지 않고 추진되어 2004년 3월 25일 헌법재판소로부터 위헌 결정을 받은 바 있다. 그 이후 교육인적자원부는 관련 법률(교육공무원법)을 개정하여 중등 복수․부전공 가산점 규정(제11조 2항)을 신설하였다. 당시 신설된 교육공무원법 제11조 2항은 다음과 같이 규정하고 있다.

“제11조 제2항(채용시험의 가점) 제11조 제1항의 규정에 의하여 실시하는 공개전형에 있어서 임용권자는 별표 2에 해당하는 자에 대하여 제1차 시험성적 만점의 100분의 10 이내의 범위에서 가산점을 부여할 수 있다.”
- 교육공무원법(2005.05.31 부분개정) 제11조 2항

이에 따라 현행 가산점 부여는 법적 근거가 마련되었다. 또한 신설된 규정에 따라, 만점의 10% 이내의 범위에서 가산점을 부여할 수 있게 되었다. 그런데 여기서 문제가 된 것이 바로 별표 2에서 다루고 있는 가산점의 종류이다. 이해를 돕기 위해 다소 길지만 법률 근거를 그대로 인용하도록 하겠다.

[별표 2] <신설 2004.10.15>
가산점의 종류(제11조의2관련)

1. 고등교육법 제41조 및 제43조에 의하여 설치된 교육대학(종합교원양성대학 및 사범대학 초등교육과를 포함한다)을 졸업한 자(졸업예정자를 포함한다. 다만, 교원경력자를 제외한다)로서 임용권자가 정하는 지역에서 응시하는 자
2. 고등교육법 제41조 및 제43조에 의하여 설치된 사범대학(대학의 교육과를 포함한다) 및 종합교원양성대학(유아교육과 및 초등교육과를 제외한다)을 졸업한 자(졸업예정자를 포함한다. 다만, 교원경력자를 제외한다)로서 임용권자가 정하는 지역에서 응시하는 자
3. 2 이상의 전공을 이수하여 전공과목과 부전공과목이 함께 표시된 교원자격을 취득한 자
4. 2이상의 전공을 이수하여 복수의 교원자격을 취득한 자
5. 어학․정보처리․체육․기술 분야에서 교원으로서의 직무수행에 필요하다고 인정되는 능력․자격 또는 수상실적을 지닌 자
6. 도서․벽지교육진흥법 제2조에서 규정하고 있는 도서벽지 지역중 임용권자가 정하는 지역에서 일정한 기간동안 근무할 것을 조건으로 응시하는 자  
- 교육공무원법(2005.05.31 부분개정) 별표2

2004년 10월 개정된 교육공무원법은 복수․부전공 가산점 제도는 신뢰이익을 보호하기 위하여 복수․부전공 가산점을 존치시키고 있다. 그리고 부칙을 통해 2005학년도 입학생까지만 가산점을 인정하는 단서조항을 달아놓았다. 이에 따라 복수․부전공 가산점은 2006학년도 입학생에게는 적용되지 않으며, 적용 기간 역시 원칙적으로는 2010년 임용시험까지로 제한된다. 다만 군복무 중인 해당자를 위해 별도의 단서조항을 달아놓아 해당자에게는 군복무기간만큼 연장될 수 있다.


*복수․부전공 가산점 결정에 대한 물음
앞서 제기했듯이 헌법재판소 전원재판부가 복수․부전공 가산점 제도에 대해 합헌 결정을 내린 것은 ①교원의 기능적 유연화라는 입법목적이 정당하고, ②교원능력이 필기시험만이 아닌 다양한 영역에서 이뤄져야 한다는 것이 합리성이 인정되며 ③가산점 비율이 일반적인 범위에 있고 ④복수․부전공 가산점 혜택으로 인한 차별의 효과가 크지 않으며 ⑤복수․부전공 가산점 규정이 신뢰이익 보호를 위해 한시적으로 적용하는 것이라 평등권을 침해하지 않는다는 이유에서이다. 그러나 필자가 보기에 헌법재판소의 합헌 근거는 그 자체로 논쟁거리일 수 있다. 필자의 생각으로는 헌법재판소가 좀 더 신중했다면, 최소한 다음의 물음에 대해 (사회적 혹은 교육적으로) 스스로 답해야 했다.

①진정으로 교원의 기능적 유연화라는 입법목적이 정당한가?
②과연 교원의 전문성은 무엇인가? 복수․부전공자가 그렇지 않은 사람에 비해 교원의 전문성이 더 있다고 볼 수 있는가?
③가산점 비율은 옳은가?
④복수․부전공 가산점으로 인한 차별의 효과가 정말 크지 않은가?
⑤복수․부전공 가산점 규정이 한시적이지 않고, 지속적으로 적용될 때는 평등권을 침해하는가?

이것은 복수․가산점 제도가 담고 있는 의미가 단순하지 않기 때문에 생기는 문제이다. 사실 이 문제는 교원의 전문성에 대한 물음으로 이어질 수밖에 없다. 먼저 밝히자면, 필자의 견해는 김효종, 송인준 두 재판관의 견해와 거의 동일하다. 다만 법리적 이유에서가 아니라, 교원양성임용제도에 주목하고 있기 때문에 관심 영역이 다소 다를 수밖에 없다.

①진정으로 교원의 기능적 유연화라는 입법목적이 정당한가?
헌법재판소의 결정문에서도 ‘복수․부전공 가산점은 7차 교육과정 도입으로 고등학교 2, 3학년에서 선택교육과정을 효율적으로 운영하기 위해 자격 교원의 확보를 위해 1990년대 중반부터 부여되고 있다.’고 밝히고 있는 것과 같이 복수․부전공 제도는 교사의 기능적 유연화를 목적으로 한 것이다.
정책적인 흐름을 파악하기 위해 헌법재판소는 상치교사에 대한 실상을 파악한 듯하다. 헌법재판소에서 검토한 바와 같이, 학교 현장에서는 교육과정 개편과 학교 통폐합 상황에 따라 상치교사가 발생한다. 이미 잘 알려진 바와 같이, 1990년대 중반부터 교원구조조정이 본격화되면서 학교현장에는 상치교사가 다수 발생했다. 상치교사란 자신의 전공 과목 이외를 가르치는 교사를 가리키는 용어이다. 예를 들어 한문교사가 국어를 가르치는 것이 여기에 해당한다.
이 사건의 결정문에 따르면, 헌법재판관의 다수 의견은 상치교사를 해소하고, 7차 교육과정의 선택중심교육과정을 제대로 운영하기 위해 교사의 다기능 유연화가 필요하다는 것이다. 아마도 재판부는 상치교사보다 복수전공, 부전공 교사가 잘 가르칠 수 있다고 판단했을 것이다. 더군다나 정부의 교육과정이 옳다고 전제한다면 다기능 유연화는 피할 수 없는 선택이다. 그러나 과연 교육계에서도 재판부처럼 생각할까?
교육계에서는 복수전공, 부전공 교사가 상치교사를 해소할 지는 몰라도 전문성이 없는 상황에서 교과를 맡을 가능성을 높인다고 바라본다. 예를 들어 국어교육을 전공하고, 역사교육을 복수전공(또는 부전공)한 교사가 역사과목을 가르치는 것이 상치교사가 역사를 가르치는 것과 비교하여 확연히 나을 수 있을까? 오히려 학교와 정책담당자는 복수․부전공 제도로 인해 편의적으로 교사를 충원할 수 있지 않을까? 특히 7차 교육과정에서 선택중심교육과정이 헌법재판관 다수의견에 영향을 미쳤다면 이는 매우 우려스런 부분이지 않을까? 과연 이러한 입법목적이 교육의 질, 교사의 전문성과 배치되지 않으면서 추진될 수 있을까 의문이 든다.

②과연 교원의 전문성은 무엇인가? 복수․부전공자가 그렇지 않은 사람에 비해 교원의 전문성이 더 있다고 볼 수 있는가?
교원능력이 지필고사만이 아닌라 다양한 영역에서 이뤄져야 한다는 전원재판부의 의견은 당연하다. 지필고사만으로 이뤄지는 교원임용시험은 교육의 전문성을 제대로 검사하지 못한다. 그런데 이러한 지적이 복수․부전공 가산점 제도가 옳다는 근거는 되지 못한다. 교원임용시험이 ‘교원의 전문성이 높은 사람을 선발하는 기제’라고 했을 때, 복수․부전공 가산점이 과연 교원의 전문성에 영향을 미치는가 판단했어야 한다.
우리는 이 사건이 중등교원임용시험에서 발생했다는 것에 주목해야 한다. 일반적으로 중등교원은 특정한 과목을 담당해서 가르친다. 예를 들어 미술교사는 큰 사회변동이 없는 한 평생 미술만을 가르친다. 그래서 미술교사를 선발할 때는 응시자가 미술교육에 대한 전문성을 갖추고 있는가가 합격의 근거가 되어야 한다. 미술과 교사가 수학교사 자격을 갖고 있다고 보다 전문성이 있다고 판단할 근거가 과연 있는가? 필자가 알기로는 현재까지 복수․부전공은 교사 배치의 이점을 제외한다면 복수․부전공 교사가 그렇지 않은 교사보다 전문성이 더 있다고 판단할 근거가 없다. 미술교육이 주전공이고, 수학교육이 복수전공인 교사가 있다면, 그 교사는 과연 두 가지 과목을 동등하게-최소한 어느 정도라도-잘 가르칠 수 있을까?

③가산점 비율은 옳은가?
헌법재판소 전원재판부가 결정문을 통해 밝힌 합헌 이유 중 하나는 가산점 비율이 일반적 범위를 벗어나지 않았기 때문이다. 물론 가산점 비율은 법률로 정한 10% 이내이고, 통상 5~7%에서 주는 가산점 범위에도 부합한다. 그러나 교원임용시험의 당락이 대개 0.5~1점 내외에서 결정된다고 했을 때, 가산점은 결코 적은 점수가 아니다. 따라서 최근 교사가 되기를 희망하는 중등예비교사들은 복수․부전공을 통해 가산점을 획득하는 것은 기본이라고 생각하고 있다. 현실에서 가산점은 조금 더 공부해서 극복할 수 있는 점수가 아니라는 것이다.

④복수․부전공 가산점으로 인한 차별의 효과가 정말 크지 않은가?
헌법재판관 다수는 복수․부전공 가산점으로 인한 차별의 효과가 크지 않다고 주장한다. 필자는 일단 부칙에 따라 복수․부전공 가산점 제도가 일정 기간 동안만 적용된다면 매우 큰 차별이 되지 않을 수는 있다고 본다. 그러나 이 기간 동안 임용시험을 쳐야 하는데, 복수․부전공 자격을 갖고 있지 않은 사람은 과연 그렇게 생각할까? 복수․부전공 이수를 위해서는 다시 대학에 입학해야 하므로, 최소한 2~4년의 기간이 필요하다. 이런 점으로 볼 때 복수․부전공 가산점을 적용받을 수 없는 응시자가 자격을 획득하기 위해서는 많은 비용과 기간, 그리고 엄청난 땀의 대가를 치러야 한다. 그렇지 않다면 그냥 앉아서 2~3점 손해보는 것을 감수하던가 말이다. 앞서 지적했지만 복수․부전공 가산점은 20대 1을 넘나드는 중등교원 임용시험의 현실에서 결코 작은 차별이 될 수 없다.

⑤복수․부전공 가산점 규정이 한시적이지 않고, 지속적으로 적용될 때는 평등권을 침해하는가?
마지막으로 복수․부전공 가산점에 대해 합헌 의견을 낸 재판관에게 묻고 싶은 것은, “과연 복수․부전공 가산점 제도가 한시적이지 않고 지속적으로 적용될 때는 평등권을 침해하는 것인가?”라는 것이다. 만약 한시적일 때는 평등권을 침해하지 않고, 지속적일 때는 평등권을 침해한다는 의견을 갖고 있다면 그것은 왜 그런가 묻고 싶다.(지속적으로 적용될 때도 평등권이 침해되지 않는다고 결정한다면, 이것은 매우 심각한 문제이다.)


*복수․부전공 가산점 제도에 대한 이견
교육운동 진영은 복수․부전공 가산점 제도가 신자유주의적 교원양성임용을 뒷받침해왔다고 판단한다. 임용시험 가산점으로 인해 전국으로 확산된 복수․부전공 제도는 수박 겉핥기식 교사양성을 합리화했고, 주전공 교육을 약화시켰다. 이러한 현실을 바라보며 예비교사들은 ‘교사의 전문성은 과연 무엇인가’ 물음을 가지고 있다.
이러한 물음에 대해 해명하기 위해 필자는 이 사건의 소수의견을 경청할 필요가 있다고 생각한다. 헌법재판관 9명 중 김효종, 송인준 두 재판관은 다음과 같은 입장에서 복수․부전공 가산점에 대해 위헌 의견을 냈다. 다소 분량이 길지만, 교육운동 진영에서 복수․부전공 가산점에 대해 비판하는 근거와 일치하기 때문에 인용하도록 하자.

“이 사건 복수․부전공 가산점은 탄력적인 교과담당능력에 관심을 두는 점에서 일견 능력주의와 관계되나, 이 가산점은 대상자가 실제로 복수의 교과목 모두를 충분히 전문성 있게 가르칠 만한 능력을 갖추었는지에 관한 실증적 근거가 지나치게 빈약하다는 문제가 있다. 교육실습은 복수전공 과목들 중 또는 주전공 과목과 부전공 과목 중 어느 한 과목에 대해서만 해도 되고, 교사자격증은 무시험검정으로 주어지며, 임용시험도 복수전공이나 주․부전공 과목들 중 어느 한 과목으로만 치르면 되는 실정이기 때문이다.
나아가, 이 사건 복수․부전공 가산점은 미임용 교원의 적체 해소라는 또 하나의 시급한 공적 과제와 관련해서는 그리 긍정적으로 평가하기 어려운 측면이 있다. 그리고 교과목간 아무런 연계성도 없이 복수․부전공이 행해질 경우에는 교사의 전문성이 그만큼 저하될 수도 있으며, 이 사건 복수․부전공 가산점은 출발선상의 형평성을 훼손하는 요인이 되기도 한다.“
- 헌법재판소, 위 사건 결정문 중에서

헌법재판소 김효종, 송인준 재판관은 반대 의견을 통해, 복수․부전공 가산점 제도가 과잉양성 해결과 교사의 전문성 신장에 악영향을 미칠 수 있음을 지적하고 있다. 더불어 복수․부전공 가산점이 출발선상의 형평성, 즉 평등성을 해치는 요인이 되기도 함을 지적한다. 두 재판관의 의견은 현재 중등교원 임용시험에서 드러나는 현실을 반영한 것으로 보인다. 그리고 이러한 판단은 교육운동계의 우려와도 맞닿아 있다.


*글을 마무리하며
필자는 사실 법에 대해 무지하다. 심지어는 교사지만 교육법에 대해서도 잘 모르는 것이 사실이다.(이것은 교원양성교육의 문제이기도 하다.) 그러나 필자는 법률적인 측면이 아니라, 사회적인 부분-특히 교원양성임용제도라는 측면-에서 헌법재판소의 결정에 대해서 비판적으로 검토해 보았다. 필자는 헌법재판소의 결정이 법률적으로 옳을지는 몰라도, 교육과 사회에 긍정적인 영향을 미치지는 않을 것이라 생각한다.
이번 헌법재판소의 결정은 과잉양성으로 고통받는 중등예비교사, 그리고 신자유주의 교육정책이 추진되면서 위기감이 높아지고 있는 초등예비교사, 소외된 유아예비교사와 특수예비교사에게 주목받는 사건이었다. 필자는 이 사건을 접하며 복수․부전공을 하는 대학생들은 과연 임용시험 가산점이 사라진다면 과연 복수․부전공을 계속할까라는 의문이 들었다. 물론 복수전공제도는 다른 과목을 가르치고 싶거나, 다른 과목으로 임용시험을 응시하거나, 혹은 임용 가능성이 높은 과목 교사자격을 획득하고자 하는 학생들로 유지될 수도 있다. 그러나 복수․부전공 가산점 제도가 사라진다면 최소한 복수․부전공 제도가 ‘누구나 다 밟아야 하는 과정’으로 인식되지는 않을 것 같다. 그런 만큼 선발제도에 대한 판단은 사회 전반에 큰 영향을 미치므로 보다 신중하게 이뤄져야 한다.
필자는 이 사건을 검토하면서, 2010년 이후 정말 복수․부전공 가산점 제도가 폐지될까 궁금해졌다. 어쩌면 교육당국은 교육공무원법 개정을 통해 복수․부전공 가산점의 수명을 연장하지는 않을까? 또 만약 복수․부전공 가산점이 사라진다면, 말도 안되는 가산점이 복수․부전공 가산점의 빈 자리를 채우지는 않을까 하는 우려도 있다.
이 사건은 가중되는 위기로 인해 한 동안 잊고 있었던 교사의 전문성에 대해 다시 생각하게 하는 계기가 되었다. 아무쪼록 교원양성임용제도를 왜곡하는 여러 제도들이 이번 기회를 통해 드러났으면 좋겠다. 더불어 교사의 전문성에 대해 교사와 예비교사들이 스스로 토론하는 기회가 되었으면 하는 기대이다.


2006. 07. 04.

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