:::::: 미국에서도 성과급문제가 사회적 논란거리가 되고 있군요. 신자유주의자들이 이야기하는대로 성과급과 교사 평가가 효율성, 학생의 성취도에 긍정적인 영향을 끼치기 보다는 교사간의 협력을 깨고 이기심을 조장하는 결과를 낳을 거라는 분석을 한 글이 있어 번역해 올립니다. 현재 논란이 되고 있는 성과급문제에 대해 좋은 참고자료가 될 것입니다.

의회, 교사 그리고 위험한 성과급

Catherine Lugg, Ph.D. 2001년 5월 18일

최근에 의회는 표면적으로만 교사집단의 질을 향상시킨다는 목적의 일 법안을 제출하였다. 하지만 법안은 국내에서 시도되고 있는 교육개혁방안을 매우 복잡하고 위태롭게 할 것이다. 의회결의안 949(House Resolution 949) 혹은 "교육 결과를 향상시키기 위한 방안 2001"은 모든 공립학교 교사들을 대상으로 한 국가적 교사평가 시험과 성과급을 제도화해야 한다고 제안했다.

법안은 다음과 같은 세 가지 목적을 가지고 있다.

① 모든 주(州)에서 초등학교와 중등학교 교사를 대상으로 한 주기적인 교사평가시험과 성과급계획을 제도화하고 관리하도록 동기를 부여한다.

② 모든 주에서 교사들의 임금크기에 큰 영향을 미치는 성과급계획을 제도화하는 것을 돕는다.

③ 최고의 교사들을 찾아내 그에 합당한 보상을 하고 더 잘 할 필요가 있는 교사들을 격려한다.

언뜻보기에 이 법안이 부족한 교사들에게 자극을 주고 뛰어난 교사들에게 보답하고자 하는 목적을 가진 상당히 좋은 의도를 가진 듯 보인다. 하지만 교사평가와 성과급에 관해 현재 알려지고 있는 것에 역행하는 이 법안의 내용이 실행되게 된다면 수많은 문제가 생겨날 것이다.

일단 실행되게 되면, 법안은 이미 상당히 무거운 재정상의 압력을 받고 있는 수많은 주와 지역사회(local community)에 엄청난 재정상의 부담을 주게된다. 또한 지역교육청(school district)와 교사간의 노동관계를 상당히 복잡하게 하는데 특히 양쪽이 학생을 위해 보다 나은 교육적 결과를 만들어 내기 위해 협력적이고 건설적으로 일하고자 할 때 더욱 그러하다. 마지막으로 법안은 교사를 신규채용하고, 고용하고, 유지하고, 임금을 지급하는데 있어 주와 지역사회의 의견결정권한을 차단할 가능성이 있다.

교사평가제도가 갖는 문제점

최근에 41개의 주들은 논란이 되고 있는 주자체의 평가제도인 Massachusetts exam(MTT/MECS)나 혹은 일련의 국가평가 제도인 (일반적으로 Praxis series로 알려지고 있는) Educational Service's시험 둘 중의 하나에서 일정한 점수를 획득해야 한다는 교사자격요건을 제시하고 있다. 주가 관장하는 시험에서 점수를 획득하지 못하면 전망이 있더라도 교사가 되어 공립학교에서 가르칠 수 없다. 하지만 자격요건으로 제시되고 있는 교사평가제도는 항상 문제거리였다. 역사적으로 한쪽으로 편향된 시험제도는 수없이 많이 있었다.

이런 시험은 적합한 교사들을 인종, 계급 그리고 민족에 따라 탈락시킬 수 있다. 게다가 취약한 시험제도를 둘러싼 문제는 배경과는 아무런 상관없이 유사하게 적합한 교사들을 부적합하게 만들었다. 빈약하기만한 시험문제는 타당성이 취약한 것인지 혹은 전혀 없는 것인지 하는 타당성문제를 낳았다. 다른 말로 하면 상당수의 이런 시험은 반드시 평가해야 하는 것을 평가하지 않고 있다. 이러한 논란은 향상된 시험기술과 함께 다소간 개선될 수 있을 것이다. 하지만 자격요건으로 제시되고 있는 시험제도는 교육적 책임성을 요구하는 정치적 압력이 증대하고 있다는 것을 유념해두어야 하는 정책결정자와 교사들에게 시험제도의 결함에도 불구하고 교사자격증명을 위한 규범이 되어가고 있다.

기술적인 어려움, 시험개선비용 그리고 무엇보다 중요한 것으로 언제 제기될 지 모를 법적 장애 때문에 주들은 교사자격증명 이후에는 판에 박힌 교사평가를 상당히 꺼려왔다. 공무원이 그렇듯이 재직권(tenure)을 획득한 공립학교 교사는 정당한 법적 권리를 갖기 때문이다. 교사의 자격을 철회하게 되면 심각한 법적 혼란을 낳을 수 있다. 지역교육청과 주가 정당한 명분이(반항, 총체적인 무능력, 아이들에게 위협 등과 같은) 있을 지라도 그 과정은 상당히 겁나는 것이다. 자격증을 유지한다는 것이 5회의 시험동안(특별히 유효성이 당연히 떨어지는) 3회의 시험을 통과한다는 것을 조건으로 한다면 자격박탈의 법적 혼란과 그와 유사한 소송은 결과적으로 상당히 증가할 것이다. 결과적으로 다른 전문직처럼(변호사, 의사, 사회사업가 등) 주와 지역교육청은 교사집단의 기술을 향상시키기 위해 지역에 기반한 지속적인 전문적 개발, 감독과 평가에 의존해야 할 것이다.

HR949는 광범위하고 종합적이며 주기적인 교사평가는 모든 주에 따라 일반적이지 않다는 것을 시인한다. 그런 이유로 제안된 법안의 실질적인 의도는 마지막 부분에서 찾을 수 있는데, 그것은 주에게 평가계획은 그냥 넘어가고 직접 성과급계획을 제도화하는 것을 허용하는 것이다.

(a) 다른 어떤 조항에도 불구하고 일반적으로 주는 연방교육자금을 사용할 수 있다.

1. 교사가 가르치는 과목과 관련해서 주단위에서 초·중등학교 교사 평가 시험을 실행하기 위해

2. 교사들을 위한 성과급계획을 제도화하기 위해

지역학교 감독청이 이것을 실행하던 안하던 국가차원의 성과급의 제도화가 HR949가 궁극적으로 목적하는 바이다.

성과급제도가 갖는 문제점

한가지 혹은 그 이상의 형태로 거의 20년 동안 공공영역에서 성과급제도는 존속해왔으며, 그것의 의심스러운 효험에 대한 연구조사도 꽤 정립되어 있다. 성과급은 기업에서는 상당히 보편적인 것이지만 상당히 저명한 총체적질관리경영(Total Quality Management)의 대부인 故 W.Edwards Deming와 같은 내부비판자도 있다. Deming은 성과급을 경영에 있어 "치명적인 질병"이라 불렀는데 이것은 개인적인 성취에 초점을 둘 뿐 팀작업의 질에는 관심을 두지 않기 때문이다.

그럼에도 불구하고, 교육개혁론자들은 교사의 성취도, 궁극적으로 학생들의 성취도를 향상시키는 수단으로서 다양한 성과급제도를 선전해왔다. 성과급의 지지자들은 교사에게 획득한 졸업생수, 지도와 자문과 같은 기타 의무, 근무연한에 따라 임금을 지급하는 전통적인 임금표제도(salary schedule)는 게으르고 무능력하며 그리고 둘다인 교사들을 보호하는 반면에 능력있는 교사들을 희생시킨다고 주장한다. 그 주장은 전통적인 임금표제도는 거의 모든 교사들에게 완전한 임기를 임금을 통해 보장해줌으로서 뻐길 수 있게 해준다는 것이다. 교사들은 그들의 전문적인 직무능력을 개선하기 위한 자극을 거의 받지 않는다고 주장한다.

성과급은 교사의 효율성과 학생의 학문적 성취도가 비판의 도마위에 올랐던 1980년대에 정치적 압력에 의해 미국 공립학교에서 정책적 거점을 마련했다. 하지만 전통적인 성과급제도는 의도가 매우 천박해서, 교사들은 그 과정에 대해서는 전혀 투여할 수 있는 것이 없었다. 게다가 성과급제도는 협력적이고 조직적인 관점을 가지고 있는 교사 노동에 대해서는 알고 있지 못하다. 협력적인 교육문화는 성공적인 학교개혁에 매우 중요한데도, 성과급제도는 효과적인 학습의 내면을 좀먹는 경향이 있다. 게다가 성과급제도는 교사의 참여, 협력 그리고 열정에 의존하는 다른 교육개혁을 복잡하게 하거나 좌절시킬 수 있다.

성과급제도의 문제점은 특별히 제한적이고 자금 제공이 충분치 않기로 유명한 보너스자금을 타기 위해서는 개별 교사들이 다른 모든 교사들과 싸워야만 하도록 만들며 소수의 개인 교사에게만 혜택이 가도록 하는 것이다. 몇몇 경우에 성과급제도는 광범위한 임금삭감을 가져오고 이를 합리화시키는 트로이의 목마가 될 수 있다. 그런 계획은 교사와 학교간에 마찰을 가져올 수 있으며, 때때로 태업과 교사 파업을 유발시킬 수 있다.

경쟁이 교사 사기에 미치는 부정적인 효과 이외에도 교사들은 관료적인 평가는 종종 부적절하며 편견에 의해 좌우된다고 보고하고 있다. 수많은 경우에 성과급을 받는다는 것은 교사의 실제적인 교수역량보다는 개별 평가자(그리고 평가자의 지도역량)와 교사간의 친분에 의존한다. 교사인 Jerry Jesness는 다음과 같이 이야기한다.

" 청각장애인 교사 한명은 미국의 바디랭귀지(sign language)를 이해하지 못하는 관리자의 천박한 평가 때문에 큰 손해를 보았다. 최근에 엔지니어가 되기 위해 교단을 떠나 현재 자기 이름이 붙는 몇 개의 특허를 가지고 있는 과학교사는 과학교사가 무엇을 이야기해야하는지에 관해 아무런 생각도 없는 교장으로부터 형편없는 평가를 받았다. 최근에 본 가장 최악의 경우는 나의 학생도 그리고 나도 영어는 하나도 말할 수 없는데도 불구하고 스페인어 읽기수업을 하도록 요구한 영어밖에 사용하지 못하는 평가자에 의한 평가였다. "

마지막으로 성과급제도가 실제로 학생의 학문적인 성취도를 향상시켰다는 증거는 실제로 없다. 그와는 반대로, 성과급은 실제 교실에서 일하는 교사에게 해롭다는 것을 분명히 증명하고 있다. 교사의 사기가 하락하면 그 결과는 소위 "저조한 학교문화"가-학생의 배움을 중시하지 않는 학교-생겨나는 것이다. 이것은 분명 학생의 성취도에 재앙이 될 것이다. 전통적인 성과급제도는 학생의 성취도를 높이려고 시도되는 대안적이고 사기를 높일 수 있는 노력을 가로막아 실제로 교육개혁을 좌절시킬 것이다.

HR949의 결점들

"교육결과를 향상시키기 위한 방안 2001"의 지지자들은 상당히 서투른 것 같다. 그들은 실패한 성과급의 기록을 무시하려하는 것 같다. 게다가, 그 법안은 연방정부의 과도한 목표설정의 예로 두드러진 것이다. 제안된 법안은 지역교육청(local school district)과 교사간에 맺어진 수많은 단체협상안(collective bargaining agreement)을 뒤집거나 절망적으로 복잡하게 만들 가능성이 있다. 게다가 그것은 주와 지역사회에 재정과 실행의 부담을 전가시킬 수 있는 연방정부의 재정 책임회피의 또다른 사례인 것이다. 지속적으로 교육문제에서 지역교육청의 통제를 역설했던 의회에게 이 법안은 그런 주장도 일치하지 않는 것이다.

무엇보다도 그 성과급제도는 광범위한 시험체제를 실행하고 유지하는데 필요하다고 여겨지는 비용을 고려한다고 해서 실행될 수 있는 것도 아니다. 법안은 시험에 필요한 것과 성과급계획에 드는 비용을 최대 6억 달러로 잡고 있다. 이것은 주와 워싱턴 D.C에 성과급(의무적으로)과 시험계획(선택적)을 실행하기 위해서 대략 1,170만 달러를 지급된다는 것을 의미한다. 전체 교육재정에서 보자면 이것은 아주 작은 것이다. 대조적으로, 아이오와주가 2000년 12월 내내 가능한 성과급계획을 논쟁하고 있을 때 첫해 운영 비용은 그 주에서만 5천만 달러 내지는 6천만 달러로 구상되었다.

어떻게 연방정부 선물 1,170만달러를 주 수준에서만 다 써버릴 수 있겠는가? 아이오와주의 예를 계속 들면, 만약 주의 교육적인 성공이 두드러진다면 모든 개별 공립학교 교사는 성과급을 받아야 하는가라고 주장할 수 있다. 연방정부 성과급프로그램을 실행하는데 거래비용 혹은 관리비용은 없다는 위대한 가정에 의한다면, 개별 아이오와주 공립학교 교사는 그들의 노력에 대해 Uncle Sam(미국정부)으로부터 (세금이 제해지지 않은)터무니 없는 354.54달러를 받을 것으로 기대된다.

교사수가 많은 주에서(아이오와는 작은 주이다) 재정적으로 성과급이 의미가 있기 위해서는, 주와 지역기금으로부터 나오는 돈이 필요하게 될 것이다. 텍사스, 캘리포니아, 뉴욕과 같은 큰 주에서 HR949는 교사의 질과 학생의 성취도는 하나도 향상시키지도 않으면서 교육비용만을 엄청나게 올릴 가능성이 있다. 거기에다가 이런 계획이 오랫동안 쌓아온 단체협상안을 확실히 지켜야 한다는 것을 보장해야 한다고 요구하는 강력한 노동조합이 있는 지역에서는 특히 관리비용과 법적비용이 상당히 부담스러운 것이 될 수 있다.

결론

최종적인 분석에서 보면 "교육결과를 향상시키기 위한 방안 2001"은 이상하고 일종의 나쁜 의도를 가진 교육법안이다. 그것은 연방정부가 현재 지방교육청이 관장하고 있는 교사에 대한 고용, 평가 그리고 보수에 관여하게 할 것이며, 반면에 주와 지역사회로 하여금 대부분의 법안과 법적 문제로 인한 두통에 시달리게 할 것이다. 성과급을 중점적으로 강조하는 이 법안은 교사의 사기를 간과할 수 있으며 또한 대다수 학생의 성취도에 초점을 둔 지역과 주의 교육개혁노력을 무로 돌릴 수 있다. 교육에서 책임성이 강조되는 시기에 제안된 이 교육법안은 도약을 만드는데 도움이 되지 않는다.