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교육과 경제

◆ 이민철 ( HOMEPAGE ) 02-08 | VIEW : 1,567

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<21세기를 건설하는 교육>이라는 주제로 1998년 7월25일부터 29일까지 미국 워싱턴 D.C에서 열린 E.I 제 2차 세계회의에서 요약 발표된 것입니다. 전체 주제는 다시 4개의 소주제로 나뉘어 있는데, 이것은 그중 두번째 주제인 '교육과 경제'에 관한 것입니다. 교육과 경제
교육과 경제

발표자 - Geogina Baiden
토론자 - Siva Subramaniam
Claude Barbarant
Roy Jones
번역 - 이 민 철(영등포여고)

공교육 체제의 질은 중앙 및 지방 정부가 제공하는 자원에 의해 결정된다는 것은 사실이지만, 거시경제적 요인 또한 중요한 영향을 미친다. 공공 경비의 축소를 목표로 진행되는 구조조정 프로그램으로 인해, 학급 규모의 확대, 교원 보수의 삭감, 교직원 수의 감축, 교과서·교육자료·각종 시설의 결핍 등, 공교육 체제의 변화가 전 세계적 차원에서 극적인 충격파를 맞고 있다. 적정 수준의 교육시설을 갖추고 유지하는 것은 많은 국가들에게 있어서 그림의 떡이 되고 있는 실정이다.

교육 부문 재정보조의 일부 또는 전부를 외국에 의존하고 있는 가난한 국가의 경우, 교육 정책을 수립할 만한 여지는 매우 협소하여 자율성은 거의 사라져 버렸다.

그러나 교육이 경제성장을 촉진한다는 사실은 대부분의 나라가 인정하고 있는 것 같다. 개발도상국과 선진국을 막론하고 정부가 추진하는 교육정책의 상당 부분은 급변하는 노동 시장의 요구에 부응하고 경제성장을 달성하고자 하는 동기에 의해 추진되고 있다.

교육제도가 젊은이들로 하여금 미래의 직업생활을 적절히 준비하도록 해야 한다는 점은 인정할 수 있지만, 인간의 삶이 노동시장에서 어떤 위치를 차지하기 위한 것만으로 채워져서는 안된다. 교육의 사회·문화적 책임, 즉 지역사회와 소수집단의 특수한 요구에 부응하는 일이라든가 자아실현의 책임을 감당하는 일 등은 결코 국가의 경제적 요구를 만족시키는 것보다 부차적일 수 없다.

초·중등학교를 사립으로 전환해야 한다는 일부 신자유주의자들의 주장이 아직은 대다수의 나라에서 정치적 지지를 받고 있지 않지만, 교육의 질을 보장하라는 사회적 요구에 공교육 체제가 부응하지 못한다면 상황은 달라질 수도 있다. 몇몇 나라의 경우지만, 공공자금으로 사립학교를 건립·유지하는 것을 용이하게 해 주는 이른 바 '학교보증 제도(school voucher-극빈 가정의 아이들이 질 높은 사립학교에 다닐 수 있도록 공공자금을 지원하는 제도-역자 주)는 사실 공교육 체제에 심각한 위협이 되고 있다. 전통적으로 사립교육과 관련이 깊은 고등교육과 직업교육이 '사립화 운동'의 표적이 되고 있다.

사례 1 : 브라질

브라질 교육은 거다란 도전에 직면해 있다. 높은 문맹률(성인 6명 중 1명 꼴인 1,800만명이 문맹), 교육의 질적 격차, 교육에 필요한 경비와 실제 공교육비의 격차 등은 현재 가장 뚜렷이 드러나는 문제점들이다. 상당수의 어린이들이 실제 초등학교에 들어가기는 하지만 그중 72%만이 5학년까지 다닐 뿐이다.

CNTE(브라질 교원노조)의 조사에 따르면 학생 한 명을 1년간 공립학교에서 교육시키는 데 필요한 비용은 800∼1,000달러 사이이다. 이 비용을 충당하기 위해서는 현재 GDP 대비 4.6%인 교육예산이 7.5%로 두 배 가량 증액되어야 한다.

정부의 계획대로라면 시립학교의 경우 학생 1인당 1년에 360달러가 배정될 것으로 예상된다. 미국의 경우, 1년 기준으로 공립학교 학생 1인당 소요 교육비는 840달러이고 엘리트 학교는 2,400달러가 필요한 것으로 추산되고 있다.

현행 브라질의 법제도 하에서 중앙정부 예산의 18%와 지방 예산의 25%를 교육비로 배정하도록 되어 있는데, 여기에는 퇴직 교직원의 연금도 포함되어 있다. 교원노조에서는 이처럼 교육비를 교직원의 급여로 사용하는 것에 반대하고 있다. 이는 공교육 체제를 완전히 무너뜨리고 불평등을 정당화하는 결과를 초래할 것으로 보이기 때문이다.

교육재정을 늘리기 위해 브라질 정부는 특별교육세의 도입을 고려하고 있다. 1977년에 국민보건을 위해 그와 비슷한 직접세를 도입한 바 있으며, 사회보장 정책 또한 노사 양측이 함께 지불하는 직접세에 의해 시행되고 있다.

사례 2 : 차드

64%의 어린이가 학교에 다니지만 그 중 절반만이 5학년까지 다니며, 성인의 절반은 문맹 상태로 남아 있다. 따라서 정부가 교육예산을 확충하는 것은 매우 정당한 조치가 될 것이다. 정부는 교육이 우선적인 부문이라고 발표는 하고 있지만, 정작 교육에 배정되는 예산은 1996년 현재 국가 전체 예산의 13%, GNP 대비 2.3%에 불과하다. 이는 다른 나라에 비해 매우 낮은 수준이며, Delors Commission에서 권고한 6% 수준에 비해 훨씬 낮다.

예산 관리는 중앙집권화 되어 있는데, 노조에서는 학교와 지역사회가 자신의 요구와 관련하여 중앙정부와 원활한 의사소통 수단을 확보하기 위해 교육예산 배정방식이 달라져야 한다고 주장하고 있다.

SET(차드 교원노조)에서는 주립학교에 적절한 기반시설을 제공함으로써 사립학교와 경쟁적 동반자 관계에 설 수 있도록 해야 하며, 교사들에 대한 물질적 지원을 늘려 교수기법을 향상시킬 수 있어야 한다고 희망하고 있다. 그러나 이를 위해서는 교육을 위해 더 많은 자원을 배정해야 한다.

교육재정이 불충분한 관계로 학부모들이 학교재정을 지원할 수밖에 없는데, 그 결과 학교 단위의 의사결정 과정에 학부모들의 참여도가 점차 높아지고 있다. 지역사회에서 학부모들은 자금을 대거나, 경제적으로 여의지 않을 때는 노동력을 제공하여 학교를 짓는 일을 지원하고 있는 실정이다.

사례 3 : 독일

독일은 세계에서 가장 부유한 선진 산업국가 가운데 하나이다. 1인당 국민소득은 27,510달러로 세계 5위이다. 그러나 교육, 특히 고등교육 부문은 위기의 상황이며 실업자 수는 계속 증가하고 있다.

전문가들의 진단에 따르면, 실업으로 인한 미취업, 실직수당, 세금손실 등 정부에 전가되는 부담 때문에 독일 사회가 입고 있는 손실은 연간 1,500억 마르크에 이른다. 따라서 실업과의 싸움은 교육적 조치를 통해 주도적으로 이루어져야 한다고 믿는 사람들도 있다. 그러나 재정정책의 변화나 연방정부와 지방정부의 재정정책 상의 우선적 배려가 없는 한, 그러한 교육개혁에 필요한 재원을 마련할 길은 없다. 실제로 몇몇 지방정부에서는 학생 수는 계속 증가하고 있는데도 교사의 신규 충원을 도리어 줄이고 있다.

교육시설에 대한 독일의 GDP 대비 직접지출(4.5%)은 OECD 국가의 평균치(5.1%)보다 낮게 나타나고 있다. 1975년부터 1990년 사이에 교육에 대한 GDP 대비 공공지출은 계속 떨어져 왔다. 1990년에서 1995년 사이에는 교육에 대한 투자가 약간 상승했지만, 1975년도의 수준에는 아직 미치지 못하고 있다.

교육개혁은 많은 교사와 교원단체들 사이에 광범위한 논란거리가 되고 있다. 많은 사람들은 지나치게 관료화되고 중앙집권화 된 체제에서 벗어나 개별 학교에 보다 많은 자율권이 허용되는 체제로 이행하기 위해서는 교육개혁이 반드시 필요하다고 느끼고 있지만, 그것은 모든 형태의 교육개혁에 필요한 비용이 삭감 당하지 않는 가운데 이루어져야 한다고 생각하고 있다.

사례 4 : 가나

가나는 지난 10년간 가장 놀라운 GNP 성장을 보여준 아프리카 국가들 중의 하나이다. 그럼에도 불구하고 삶의 질은 향상되지 않았다는 것이 일반적인 인식이다. 만약 가나가 고도 경제성장률을 지속하면서 대중의 복지 또한 개선시키고자 한다면, 앞으로 다가올 몇 년은 분명 중대한 고비가 될 것이다.

정부와 정부기관들은 국가 발전에 교육이 핵심적인 역할을 담당한다는 사실을 인식하고 야심적인 개혁을 추진해 왔으나 그 결과는 아직 미미하다.

외채에 대한 이자 지불을 포함하여 교육은 국가재정에서 가장 큰 항목을 차지하는 부문이다. 최근 들어 통상 국가재정의 40%가 교육에 배정되고 있다. 그러나 교육에 대한 공공 지출의 규모는 단지 GNP의 3.5%에 불과하다. 게다가 교육재정의 약 80%가 교사들의 봉급으로 지출되고 있다. 그렇지만 교사의 봉급은 낮은 수준이다. 학교 건물에 대한 수리가 시급히 요청되고 있으며, 학교에는 더 많은 책이 공급되어야 한다. 학교 시설이 개선되어야 할 뿐 아니라, 교사의 급료 또한 인상되어야 한다. 그에 필요한 재원을 마련하는 데에는 많은 어려움이 가로놓여 있다. 세금으로 조성되는 국가수입은 GNP의 13% 선으로 이는 매우 낮은 수준이다.

국제 금융기구에 지불하는 외채의 이자를 줄이고 정부의 조세수입을 늘릴 수만 있다면, 교육을 위해 더 많은 돈을 투자할수 있을 것이다.

사례 5 : 노르웨이

노르웨이의 교육비 지출은 다른 나라와 비교할 때 상대적으로 높은 수준이다. OECD에 따르면, 1994년도에 노르웨이 정부가 교육기관에 직접 투자한 공공 지출은 GNP의 6.8%로 나타나고 있다. 그러나 교사들은 공공, 민간부문을 막론하고 대학교육을 받은 다른 노동자에 비해 낮은 보수를 받고 있다.

초·중학교는 기초 자치단체에 의하여 운영되고 있으나, 고등학교는 광역 자치단체의 책임 아래 놓여 있다. 기초와 광역 자치단체 모두 주로 지방세와 중앙정부의 교부금으로 재정을 충당하고 있는데, 중앙정부는 지방세율의 상한선과 교부금의 액수, 분배 비율을 결정한다.

낮은 인구밀도(325,000㎢의 넓이에 430만명의 주민)로 인하여 노르웨이의 정당들은 아무리 작은 집단이라 하더라도 공공부문에 기본 서비스를 제공해야 한다는 필요성을 이미 인식하고 있다. 그러한 합의에 따라, 교사 대 학생의 비율은 초등교육의 경우 교사 1인당 9.5명, 중등교육에서는 8.7명으로 나타나고 있는데, 이는 OECD 국가의 평균치인 초등 18.2명, 중등 14.4명과 좋은 비교가 된다.

교사 대 학생의 이러한 비율은 부분적으로 교사의 봉급 수준과 주당 수업시수에 부분적으로 영향을 미치는데 노르웨이의 15년 경력 초등교사의 평균 연간수입은 21,120달러(OECD 평균 25,910달러), 중학교 교사도 21,120달러(OECD 평균 27,660달러)이며, 고등학교 교사는 22,160달러(OECD 평균 28,280달러)이다.

1986년 이래 중앙정부 교부금의 3분의 2가 자치 단체의 일반적인 사업을 지원하기 위해 일시불 형태로 지방자체 단체에 배정되었다. 그 밖의 특별한 목적의 사업을 위해 사용할 수 있는 돈이라고 해야 기껏 나머지 3분의 1의 교부금뿐이다.

문제는, 조세와 교부금으로 조성되는 재정수입만 가지고는 점차 늘어나는 자치활동 전반과 그에 필요한 비용을 감당할 수 없다는 사실이다. 지난 10년간 지방의 정치가들은, 의술의 발달로 인한 노령인구의 증가와 그에 따른 비용 증가로, 교육문제보다는 건강문제에 예산 편성의 우선권을 두려는 경향을 보여 왔다.

교육재정을 개선하기 위해서는 교육의 질에 관한 보다 분명하고 합법적인 기준을 마련하고, 중앙정부로부터의 교부금에 '교육 지원비'라는 목적을 명기하여 분배하는 정책을 다시 실시할 필요가 있다.

사례 6 : 러시아

러시아의 급격한 변화는 교육부문에도 커다란 영향을 주었다. 옛 교육체제는 몇몇 분야(세계 수준에 비추어 볼 때 수학·과학 분야)에서 좋은 결과를 보여주고 있음에도 불구하고, 언어능력과 정보기술 면에서는 명백한 결함이 발견되고 있다. 또한 시민사회의 발전에 기여할 수 있는 새로운 교육체제를 마련해야 한다는 요구가 점차 증가하고 있다. 교육체제를 개혁해야 한다는 것은 모두의 한결같은 요구지만, 그 방식을 둘러싸고는 의견의 일치를 보지 못하고 있다. 대다수의 교사들은 정상적으로 보수를 지급 받지 못하고 있으며, 그중 일부는 전혀 지급받지 못하고 있다. 임금 체불 기간이 몇 달이 될지 몇 년이 될지는 아무도 모른다. 모스크바와 페테르부르크를 제외한 대부분의 지역에서 교사들은 정상적인 임금을 받지 못하고 있다. 신중한 어느 통계치에 의하면 교사들의 체불임금 총액은 무려 2조 6천억 달러에 달할 것이라고 한다. 따라서 꿈같은 개혁 약속에도 불구하고, 러시아 정부가 교사들에게 교육활동에 필수불가결한 조건들을 제공하는 것은 명백히 불가능하다.

부패와 물물교환으로 대체되고 있는 경제체제의 붕괴가 이러한 상황의 한 가운데에 놓여 있다. 공공부문의 제도적 장치는 작동하지 않고 있다. 지방정부에 대한 중앙정부의 재정지원은 터무니없이 부족하다. 지방정부는 밀린 봉급을 지불하기보다는 다른 목적을 위하여 재원을 처분하고 있으며, 사실상 그러한 조치를 통제할 수 있는 아무런 장치도 없다. 정부의 조세 수입으로는 기초적인 욕구를 충족시킬 수 없으며, 그나마 조세제도는 허점 투성이다.

사례 7 : 스웨덴

스웨덴은 세계적으로 오랫동안 GNP의 높은 비율(7-9%)을 교육에 투자해 온 나라들 가운데 하나이다. 이러한 사실은 국내적으로 교육비용 감축을 위한 논쟁을 불러일으키기도 했는데 이는 스웨덴의 교육비용이 세계적으로 최고 수준임에도 불구하고 그에 비해 그 성과는 미미하지 않으냐 하는 판단에서였다. 그러나 국제적인 비교는 이 논쟁을 무의미하게 만든다. 어떤 국제적인 연구는, 스웨덴의 학생들은 독해, 문장 이해, 언어적 기능, 수학·과학의 이해력에서 높은 점수를 얻은 것으로 나타나고 있다. OECD의 통계에 따르면 스웨덴 성인의 독해능력은 세계 최상위 수준을 기록하고 있다.

지난 40여년간 스웨덴의 교육투자는 지속적이고 강력한 국가발전과 결합되어 왔다. 스웨덴은 일본과 함께, 산업화된 국가들 가운데서는 유례없이 순탄한 성장을 기록해 온 국가이다. 따라서 교육부분에 대한 스웨덴의 투자가 충분한 성과를 얻어내고 있다는 주장은 매우 합리적인 것이다.

그러나 스웨덴의 경제상황은 변하고 있다. 실업률은 예전에는 미처 상상할 수 없던 수준으로 증가하고 있다. 정부는 연령에 관계없이 모든 실업자들에게 교육과 훈련의 기회를 제공하고 있다. 교육에 대한 정부의 배려는 국제적 기준에 비추어 볼 때 여전히 높은 편이지만, 실제로 교실에서 사용되는 교육비용은 감소했다고 믿을 만한 근거가 몇 가지 나타나고 있다. 지방자치 재정에 대한 자유주의적 개혁이 진행되면서, 각 학교는 시장 원리에 따라 지방정부에 학교건물 사용에 대한 비용을 내도록 요구받고 있다. 그 결과 학교의 재정 지출에서 임대료가 차지하는 비율이 점차 늘어나고 있다. 과거에는 학교건물에 대한 사용 비용이 지금과 다른 방식으로 책정되었기 때문에 훨씬 저렴한 수준에서 유지될 수 있었다.

결론

토론에 참석하는 모든 사람들에게 논쟁의 일환으로 다음 질문에 대해 고려해 볼 것을 권고한다.

* 이러한 현상에 대해 E I 가 제시할 수 있는 궁극적인 해결방안은 무엇인가?

* 공교육을 강화하기 위해 요구되는 경제정책의 원리는 무엇인가?

* 경제적·재정적 쟁점에 대한 E I 의 전략적 입장은 무엇이고, 바람직하지 않은 정책에 대항하고 합리적인 전망을 제시하기 위해 우리가 나아갈 방향은 무엇인가?

* 국내외 정책을 결정하는 근본적인 경제·재정구조는 무엇인가? 경제이론을 발전시키는 사람은 누구이고, 그들의 치밀한 논리에 대응할 방법은 무엇인가?


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14	창간준비 3호 :: 교육운동의 진로와 전술적 과제	워크숍준비팀	02-08	1422

13	창간준비 3호 :: 교사성과급에 대한 단상	김호정	02-08	1750

12	창간준비 3호 :: 비판이냐 지지냐	정은교	02-08	1558

11	창간준비 1호 :: 정원단축 문제있다	송원재	10-08	1434

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9	창간준비 1호 :: 현단계 진보교육의 구상과 당면과제	포럼준비팀	02-08	1559

8	창간준비 1호 :: 진보교육의 기본관점과 방향	포럼준비팀	02-08	1813

7	창간준비 1호 :: 봉건적 교육구조의 해체와 근대교육의성립	김학한	02-08	2331

6	창간준비 1호 :: 8월의 교육동향	사무국	01-11	1681

5	창간준비 1호 :: 추진위원장 인사말	김종연	01-11	1730

4	창간준비 1호 :: 21세기를 준비하는 교육	편집부	01-11	1478

3	창간준비 1호 :: 신자유주의 교육개혁의 성격과 문제점	천보선	01-11	13720

2	창간준비 1호 :: 교육연구소 설립의 의의와 경과	사무국	01-11	1737

1	창간준비 1호 :: 신자유주의 교육의 구조조정론 비판	김학한	01-11	1843

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