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1. 교육민영화 개념 정리
이현 / 진보교육연구소 운영위원
1. 들어가며
후기 자본주의 사회에서 공공부문의 비중은 계속 팽창하는 경향성이 있다. 자본주의가 발달할수록 직접적인 생산보다는 생산을 뒷받침하는 재생산 부문이 더욱 중요해지는데 재생산 부문은 대부분 사적 자본이 담당하기보다는 국가가 담당한다. 또한 사회구성원들의 복지 요구가 증가하고 계급투쟁이 첨예화하는 것을 사전에 봉쇄하기 위하여 적극적인 복지 정책을 실시하게 되고 복지 역시 대부분 공공 서비스의 형태로 제공된다.
신자유주의는 이런 경향성을 역전시키려 한다. 구조적이고 장기적인 자본축적의 위기라는 경제적 국면과 현실사회주의 붕괴로 인한 예방 혁명의 필요성 감소라는 정치적 국면이 맞물리는 가운데 공공부문을 사적 자본의 직접적인 이윤 추구의 장으로 전락시키고, 공공부문에 시장 기제를 도입하고, 지불능력에 따라 차별적 서비스를 제공하는 일련의 프로그램을 도입하는데 이를 총칭하여 ‘민영화(privatization)’라 부를 수 있을 것이다. 신자유주의는 민영화를 정당하기 위하여 공공부문의 비효율성을 공격한다. 그들의 논리에 따르면 시장적 경쟁의 도입이 재화나 서비스 생산의 최적화를 구현한다. 민영화가 공급자의 책무성을 강화하고 소비자의 선택권을 확대한다고 주장한다. 또한 공공부문 노동자를 공격한다. 공공부문 노조를 귀족노조로 비난하고 공공노동자의 무사안일과 과도한 처우 등을 여론화하여 공공부문에 대한 대중적 적개심을 키우려 한다.
박근혜 정권은 지난 정권들과 마찬가지로 신자유주의 교리에 입각하여 공공부문 정책을 추진하고 있다. 그들은 공공부문의 민영화가 효율성을 극대화시킬 것이라는 근거 없는 신념을 지니고 있으며 공공부문을 철저하게 서비스산업의 관점에서 접근한다. 따라서 그들에게 민영화는 공공부문의 비효율성을 극복하는 동시에 서비스 산업 투자활성화를 통해 경제 성장을 촉진할 수 있는 일석이조의 카드인 것이다.
이에 따라 철도, 의료 민영화에 이어 물, 교육, 에너지 등 국민의 생존과 직결된 대부분의 공공부문의 민영화를 추진하고 있다. 이런 상황에서 지난해 철도민영화 저지 투쟁은 매우 중요한 사회적 의미를 지니고 있다. 민영화 저지 투쟁이 폭넓은 대중적 공감 속에 진행된 최초의 투쟁으로 민영화를 둘러싼 정치적-이데올로기적 지형이 변화하고 있음을 가시적으로 드러냈다.
신자유주의는 2008년 세계금융위기로 이미 실효성을 상실하였지만 여전히 지배력을 유지하고 있다. 민영화 저지 투쟁 즉 사회공공성 강화 투쟁은 공공부문 노동자의 생존권 투쟁을 넘어 이미 사망선고를 받았지만 여전히 맹위를 떨치고 있는 신자유주의를 확실하게 무덤으로 보내는 투쟁이며, 대안적 사회-경제적 패러다임의 도래를 앞당기는 계기가 될 수 있는 투쟁이다. 실제로 전세계적으로 반신자유주의 투쟁은 생존의 경계로 내몰린 불안정노동자, 실업자, 빈민, 청년학생 등 광범위한 배제된 자들과 함께 공공부문 노동자들이 주도하였다.
사실 교육민영화라는 개념은 꽤 낯설다. 지금까지 교육운동 단체들은 민영화 현상을 규정하기 위하여 교육시장화나 특권귀족학교의 개념을 사용하였다. 또한 민영화라는 개념 자체도 국가 대 민간이라는 대당의 의미로 해석된다면 매우 부적절한 용어이기도 하다.(공공부문은 반드시 국가가 관장해야할 필요는 없다. 민간 부문의 공동체가 공공부문을 담당할 수도 있다. 어쩌면 국가나 시장이 아닌 사회구성원들의 자치적-공동적 협력에 의해 공공부문을 운영하는 새로운 모델을 발명하고 확대하는 것이 우리의 과제일 수 있다. 따라서 사유화가 더 적확한 표현일 것이다.) 하지만 민영화가 이미 민간 운영이라는 긍정적 의미가 아니라 공공성을 파괴하는 사유화의 이미지를 강하게 내포하는 개념으로 대중들에게 다가서고 있기 때문에 민영화의 개념을 다른 것으로 대체하는 것은 비현실적이다.
민영화 저지 – 공공성 강화가 신자유주의의 사멸을 앞당기는 시대의 보편적 과제를 담고 있다면 교육 시장화나 특권학교문제를 민영화 프레임으로 적극적 재규정함으로써 교육문제를 보편적인 사회적 의제로 통합시켜나가는 것은 매우 의미가 클 수 있다.
2. 공공성과 공공부문
민영화를 공공성의 원리에 입각하여 운영되는 공공재와 공공부문을 사유화, 시장화, 영리화하는 행위로 규정했을 때, 민영화의 정확한 의미를 이해하기 위해서 거꾸로 민영화의 대척점에 있는 공공성과 공공부문의 의미와 성격을 이해는 것이 매우 유익할 수 있다. 지금까지 공공성과 공공부문은 사적 자본과 시장원리가 지배하는 자본주의 사회에서 보조적-보완적 역할로 제한되어 있었으며 오로지 양적인 축소나 확대만 논란이 되었다. 하지만 공공성과 공공부문이 사회 운영의 중심원리이자 경제의 중심영역으로 작동하는 대안 사회에 대한 문제의식으로 확대될 때, 공공성과 공공부문의 개념을 창조적으로 재해석하고 풍부히 하는 것은 그 자체로 매우 중요할 과제이다.
물론 이 글은 이런 거창한 문제의식을 담을 수는 없다. 단지 교육민영화의 개념을 좀 더 분명히 하기 위한 목적으로 제한되겠지만, 확장된 논의를 촉발할 수 있는 계기가 되었으면 한다.
1) 공공재(public goods) :
경제학의 대상은 크게 재화와 용역(서비스)로 구분된다. 공공재에는 재화와 용역 둘 다 포함되며 <모든 국민을 위하여 꼭 필요>한 것들이다. 공공재는 사유재(private goods)와 대비되어 사용되는 개념이며, 시장 원리에 따라 그 가격이 결정되는 ‘사유재’와 달리 수요자와 공급자가 분명하게 드러나지 않는 재화나 서비스 또는 모든 사회구성원들의 최소한의 생존과 행복을 누리기 위해 보편적으로 향유해야 하는 재화나 서비스를 의미한다. 도로나 댐처럼 수익자가 모호한 사회간접자본이나 교육, 국방 등 수익은 없고 비용만 많이 들어 아무도 공급하려 들지 않는 서비스, 그리고 모든 사회 구성원이 평등하게 향유해야 하는 교육, 의료, 물, 전기 등이 대표적인 예들이다. 이러한 특성으로 인해 공공재를 시장에 맡겨 두면 민간기업이 공공재를 생산하지 못하거나, 사회구성원들의 보편적 접근권이 제약당할 위험이 있어 세금을 재원으로 정부가 직접 생산, 공급해야 한다.
일반적으로 공공재로 분류되는 것은 국방, 치안, 공공시설, 전력, 체신, 통신, 교육 등이다. 그밖에 물, 공기, 식량, 토지, 주택, 지식, 정보, 공원, 도서관, 의약품 등도 성격으로 따지면 공공재이다. 여기에서 공공재를 규정하는 두 가지 개념이 존재함을 알 수 있다. 하나는 사적 자본의 이윤추구 방식으로는 감당할 수 없는 부문과 사회구성원의 생존에 필요한 최소한 것을 보장하기 위한 부문으로 공공재가 존재한다. 전자는 사적 자본이 감당할 수 없는 부문을 총자본인 국가가 담당함으로써 원활한 자본축적과 사적 자본의 이윤추구의 기반을 확보해준다는 측면에서 국가가 담당하는 공공영역과 사적 자본이 주도하는 시장 영역이 상호 보완적으로 작동한다. 반면에 후자는 안정적인 노동력의 재생산을 보장하고(특히 교육, 보건 등) 노동력의 재생산의 비용을 사적 자본이 아니라 국가가 담당한다는 측면에서 사적 자본에게 유익하지만 사적 자본의 이윤추구의 장이 협소해지고, 자본과 부유층의 조세 부담이 커진다는 점에서 갈등적 성격을 지니고 있다.
민영화 공세는 후자 즉 사회구성원의 생존을 위한 보편적 권리와 향유를 보장하기 위한 부문에 집중되는 경향성이 존재한다. 사회구성원들에게 무상 또는 저렴한 비용으로 공급하였던 공공재를 사유재로 전환시켜 사적 자본이 시장을 통해 공급하는 방식으로 전환을 추진한다. 하지만 최근에는 전자의 영역까지 민영화가 추진되고 있다. 사회간접자본에 구축에 이른바 민자유치라는 명목으로 사적 자본의 진입을 대거 허용하고 이윤추구를 허용할 뿐만 아니라 수익성이 낮거나 이윤창출이 어려운 경우에는 국가기관이 일정하게 이윤을 보장해주는 방식이 성행하고 있다.
이렇듯 공공재와 사유재는 미리 결정되어 있는 것이 아니다. 사회적 합의 수준이나 계급투쟁의 결과에 따라 공공재와 사유재의 경계선은 끊임없이 변화한다. 따라서 공공재와 사유재의 경계를 확정하기 위한 투쟁이 끊임없이 일어날 수밖에 없으며 사민주의적 복지국가가 노동계급의 계급투쟁의 효과에 의해 공공재의 확대 정책을 추진하였다면 신자유주의는 공공재를 다시 사유재로 환원시키려는 자본의 계급투쟁이다.
2) 공공부문(public sector)
자본주의에서 공공부문은 총자본가로서의 국가가 사적 자본들의 재생산에 없어서는 안되지만 사적 자본들로서는 감당할 수 없는, 이른바 생산의 일반적 조건을 창출하여 담당하는 부문이다. 공공부문이라 이야기되는 것들을 보면 하나같이 국민의 일상생활, 그리고 산업의 기초와 직결된 국가기간산업들로서 이윤, 시장의 논리에 그 운명을 맡겨서는 안 된다고 이야기되는 분야들이다. 보통 공공부문은 직접적인 생산보다는 재생산 부분을 담당하는 경우가 많으며, 사회구성원들의 생존에 필수적인 분야와 관계가 깊다. 재생산 부문은 사회적 간접자본(인프라)과 노동력의 재생산 분야로 나눌 수 있는데 노동력의 재생산 부문은 다른 각도에서 보면 사회구성원들의 생존권과 직결된 것이기도 하다. 노동력의 재생산은 크게 교육(노동능력의 재생산), 보건과 의료(노동력의 유지), 실업과 노후보장 등 사회보장(노동력 파괴의 방지) 등으로 나눌 수 있으며 노동력의 재생산과 관련된 사항들은 과거처럼 노동자가 개별적으로 해결할 문제가 아니라 점차 국가가 사회적으로 해결해야할 문제로 되었다. 역사적으로, 공공부문은 자본주의 성립과 확립에서부터 불가피한 것으로 자리 잡았으며, 현대자본주의로의 발전과정에서 이는 더욱 확대되었다.
공공부문의 정의 및 분류방식은 크게 두 가지이다. 우선, 소유와 지배구조 측면에서 분류할 수 있다. 이는 좁은 의미의 공공부문으로서 <정부나 공공단체가 운영하는 부문>을 말한다. 노사관계에서 정부가 사용자로 되는 경우로 정부기관, 정부투자기관, 출연기관, 공공법인체 등이 있다. 또 하나는 생산되는 재화나 서비스의 성격을 기준으로 할 수 있다. 이는 넓게 공공부문을 규정하는 방식으로서 <공공재를 생산하는 공공서비스 부문>이 여기에 속한다. 이 두 정의는 상당부분 중복되며, 공공부문의 정의나 분류는 사회적 조건, 정부의 성격과 자본주의 발전정도에 따라 변화한다.
한국사회 공공부문 현황은 다음과 같다.
신자유주의는 공공부문의 관료성과 비효율성, 사회보장의 남용에서 공공부문 나아가 공공성에 대한 공격의 논거를 찾는다. 공공부문이 주인이 없는 데다 시장경제의 원리를 침해해서 시장경쟁의 최적화 효과를 훼손시킨다는 것이 그들의 주장이다. 이는 공공부문이 지닌 현실의 모순과 폐해들을 근거로 한 것이어서 강력한 이데올로기적 효과를 발휘한다. 그러나, 시장경쟁이 자원의 최적배분과 사회구성원의 최적 후생을 가져다준다는 신자유주의의 교리는 현실에서 그 올바름이 실증된 바 없음 또한 사실이다.
현대자본주의에서 공공부문의 확대는 바로 자본주의 시장경제의 위기에 대응하여 국가의 경제개입이 불가피하게 된 데서 비롯된 측면이 있다. 자본주의 하에서 공공부문은 궁극적으로는 독점자본의 이윤원리에 종속되어 있는 것은 사실이나, 국가는 총자본의 이해를 위해 자본의 일반적 생산조건을 창출하면서도, 그러한 개입을 계급중립적인 외관 속에서 나아가 사회구성원 전체의 생존과 행복을 보호한다는 적극적인 이데올로기 하에 진행한다. 이에 따라 공공부문은 사적 자본의 이윤생산에 궁극적으로 복무하면서도 그것은 이윤원리로부터 형식적으로 벗어나서 보편적 서비스의 제공이라는 형태를 띠지 않을 수 없고 이로부터 공공부문의 구체적 형상과 기능을 둘러싸고 계급간의 이해가 대립하게 된다.
공공부문을 매개로 하는 노동력의 재생산이라는 공공부문 일반의 기능이 그렇듯이 궁극적으로는 자본의 이윤증식에 복무하지만 이윤원리에 의한 지배형식을 벗어나서 보편적 서비스의 제공형태를 취함으로써 자본의 전일적 지배에 대해 <상대적으로 자율적인 공간>을 제공해준다. 따라서 공공부문은 자본주의 사회에서 다른 어느 영역보다 자본과 노동자-민중의 이해관계의 대립이 선명하게 부각되며 이에 따라 계급투쟁이 강력하게 표현되는 영역이다.
3) 공공성의 핵심 원리
공공부문이 전체 사회구성원을 위한 공공재와 공공서비스를 제공하는 형식을 취함으로써 공공부문의 고유한 성격 공공성이 발생한다. 공공성의 특징을 소유형태, 운영형태 및 원리, 운영목표 등으로 나누어 설명할 수 있는데 정리하면 아래와 같다.
자본주의 사회에서 공공부문의 공공성은 매우 불안정할 수밖에 없다. 민영화라는 자본의 적극적인 공세가 아니라할지라도 공공성을 둘러싼 담론 투쟁과 계급 갈등이 지속적으로 발생한다. 공공성은 화석화한 설명적 개념이 아니라, 확대하고 쟁취해야할 실천적 개념인 것이다.
3. 교육민영화 진행 상황
1) 민영화의 특징
이제 우리는 민영화의 개념을 쉽게 정리할 수 있다. 민영화는 공공재와 공공부문의 공공성을 제거 또는 약화시키는 과정으로 이해할 수 있을 것이다. 공공부문의 소유를 사적 소유 또는 민간 소유 형태로 바꾸고, 공공 재원보다는 개인의 지불 능력에 의한 사적 자원에 의존하고 이에 따라 모든 사회 구성원에게 보편적이고 평등한 재화와 서비스를 제공하는 것이 아니라 시장 원리에 의해 차별적 재화와 서비를 제공하는 것, 그리고 결국에는 공공부문이 사적 자본의 이윤추구(영리추구)의 장으로 전락하는 것이 바로 민영화이다. 또한 민영화에 의해 재화나 서비스 제공에 있어서 경합성과 배제성(배타성)의 경향이 강화되는 것 또한 당연하다. 이를 정리하면 민영화의 특징을 아래와 같다.
○ 사적 소유 형태의 확대
○ 공공 재원보다는 사적 자원(개인의 지불능력)에 의존
○ 시장원리에 의해 가격이 결정되고 지불능력에 따를 차별적 재화와 서비스 제공
○ 경합성과 배제성의 경향 강화
○ 보편적 복지나 사회구성원의 편의보다는 이윤추구가 목적
2) 이미 진행된 저강도 민영화
한국의 공교육체제는 사립학교의 비중이 매우 높은 편이다. 하지만 사립학교의 존재를 곧바로 민영화로 등치시킬 수는 없다. 비록 소유형태는 사적이지만 공공적으로 운영될 수도 있다. 사립유치원, 사립초등학교, 사립대학은 출발부터 민영화 체제로 출발했다고 볼 수 있다. 하지만 사립중고등학교의 경우에는 민영화의 성격보다는 공공성의 성격이 더욱 강하다. 그 이유는 사립중고등학교의 경우 사학 법인의 경우 소유권의 행사가 크게 제약당하고 있으며, 소비자의 지불능력이나 사적 자원에 의존하기보다는 국가가 지원하는 공적 자원에 의해 운영되고 있으며, 교육과정도 국가의 통제를 받고 있다. 당연히 영리행위도 금지되어 있다. 따라서 중등 교육에 있어서 사립학교는 준공립 또는 정부지원형 사립학교로 바라보아야 한다. 이들 사립중고등학교에서의 문제는 민영화보다는 비리와 부정, 족벌 운영에서 비롯된다.
하지만 자율형사립고, 사립형 특목고, 국제중고, 국제학교 등은 민영화의 전형적인 사례이다. 이들 학교들은 전적으로 학부모의 사적인 지불 능력(사적 자원)에 의존하여 학교를 운영하고(시장원리의 확대), 이에 따라 부모의 경제력이 뒷받침되는 부유층 자녀에게만 차별화된 교육기회를 제공하고 있다.(배제성의 강화) 또한 학생선발이나 학교 운영에서 사학 자본의 권한이 증대되고 있는 상황이다. 하지만 이들 학교에서도 영리추구가 금지되어 있고, 소유권의 행사가 제한되어 있으며, 학교운영과 학생선발에 있어서 정부의 간섭을 일정하게 받고 있다는 측면에서 저강도 민영화로 규정할 수 있을 것이다.
3) 현실로 다가오고 있는 고강도 민영화
박근혜 정권은 경제위기의 심화 속에서 대부분의 공공부문을 서비스 산업의 관점에 접근하고 있으며, 국내외 자본의 투자활성화 및 일자리 창출이라는 철저히 경제논리에 기초하여 공공부문 민영화를 추진하고 있다. 철도 민영화에 이어 의료 민영화 추진 계획을 발표하였으며 교육민영화 방안도 추진 중이다.
현재 추진 중인 교육민영화의 핵심 내용은 영리 사업을 허용함으로써 투자를 활성화한다는 것이다. 4차 서비스산업 투자활성화 회의나 교육부의 업무 보고에 의하면 국내외 자본의 교육 투자를 활성화하고 해외 유학생 유치를 위해 국제학교 설립 여건을 완화하고 이들 국제학교에서 이윤배당과 과실송금을 허용하는 영리사업을 허용하는 것을 포함하고 있다. 현재 국내에 있는 모든 학교법인은 비영리법인이다. 비록 제주도나 경제자유구역 등에 제한하고 있지만 영리법인이 허용되면 교육의 공공성은 심대하게 침해될 것이다. 사학이 비중이 매우 높은 한국사회의 현실에서 영리학교가 급속하게 확대될 가능성이 매우 높다.
<교육민영화의 의미와 영역>
◐ 민영화를 교육부분에 적용하면 아래와 같이 정리할 수 있음
4. 나아가며
민영화 저지 투쟁은 단순히 우리의 삶이 더 악화되는 것을 막기 위한 투쟁에 그치지 않는다. 이미 죽었지만 여전히 맹위를 떨치고 있는 신자유주의를 완전히 몰아내는 싸움이며, 공공성과 공통성을 확대하고 재구성하면서 대안 사회의 전망을 열어나가는 싸움이다.
교육민영화 저지 투쟁도 교육시장화와 영리화를 막는 수세적 싸움을 넘어 공공성에 입각한 대안적 교육패러다임을 구축하는 투쟁으로 발전해 가야 한다. 민영화 공세는 거의 모든 공공부문에서 동시에 진행되고 있다. 공공부문의 공동투쟁을 통해 강력한 민영화 저지 투쟁 전선을 형성하고 전사회적 차원의 대안적 전망을 열어나가는 투쟁으로 발전시켜 나가야 한다.
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