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2. 자사고 확대정책과 교육서비스 대책의 성격과 문제점
김학한 / 교육혁명공동행동 정책위원장
1.MB정부 자사고 확대정책과 대기업의 자사고
자사고는 기존 사립학교의 자사고로 전환과 대기업의 자사고 설립으로 추진되었다.
전자는 이명박 정부하에서 고교다양화정책 300으로 본격화되었으며 후자의 경우는 자립형사립학교에서 시작하여 자율형사립고로 확대되고 있다.
자사고는 이명박정부에서 고교다양화정책에 따라 대폭 증가하여 2014년 현재 49개교가 설립, 운영중이며, 기존의 과고, 외고, 국제고도 지속적으로 증가하여 59개로 증가하였다. 이들 학교들은 학비가 1,000만원대의 학교로 사회경제적으로 부유층들의 학교이며 학생선발권과 교육과정운영자율권을 가지고 운영되는 특권학교들이다. 또한 이들 학교들이 일반학교들과 달리 교육에 대한 국가의 공적 통제 밖으로 벗어나고 있다는 점에서 교육의 공공성은 약화되고 있으며, 사학자본에 의한 교육의 지배가 강화되고 있다.
<표1> 특목고 자사고 지역별 상황 (2013년)
*과학고, 외고, 국제고등의 특목고가 59개교, 자율형사립고 49개교를 합하면 108개교로 전체고등학교의 4.6%의 비중을 차지하고 있음.
특히 기업형자사고의 연쇄적 설립은 교육의 불평등 현상이 더욱 심각한 국면으로 접어들게 하고 있다. 기존의 현대, 포스코, 하나금융그룹, 인천공항공사에 이어 삼성도 이 대열에 참가하고 있다.
기업형자사고는 일반자사고의 특혜에 더하여 기업 임직원자녀들을 일정비율로 뽑도록 하고 있다는 점에서 교육의 사유화 성격이 강화되고 있다.
<대기업 설립 자율형사립고 현황>
<대기업의 자사고 추진 현황>
특히 기업형자사고는 대기업이 설립한 학교 뿐만아니라 경제자유구역과 혁신도시, 기업도시 등에서 공동으로 출연한 자사고의 경우에도 임직원의 자녀를 일정비율로 선발하도록 하고 있어 확대의 가능성이 높은 상황이다.
기업형자사고가 공교육의 근간을 허물어뜨리고 공교육의 사유화를 본격화하고 있다는 점에서 특권학교폐지일반학교살리기국민운동은 삼성자사고를 헌법11조의 평등권과 헌법31조의 균등하게 교육받을 권리를 침해한 것으로 규정하고 헌법재판소에 위한심판소송을 청구하였다.
2.박근혜정부 교육서비스대책의 성격
박근혜정부는 교육을 대기업의 투자 영역으로 규정하고 교육의 시장화, 교육의 영리화를 본격적으로 진행하고 있다.
4차 투자활성화 대책
I. 추진배경
기업투자를 촉진하기 위하여 그동안 세차례(5.1, 7.11, 9.25일)에 걸쳐 규제개선 중심의 투자활성화 대책을 마련․추진 중
◇ 유망 서비스산업 육성 및 고용, 지자체 규제개선 중심으로 4차 투자활성화 대책 마련
III. 4차 대책 추진방향
ㅇ (교육) 외국교육기관의 설립‧운영 자율화, 합작설립, 국제학교 결산상 잉여금 배당 허용 등을 통해 다양화‧국제화된 교육수요를 충족
V. 유망서비스산업 육성
◇ 우수 외국교육기관을 유치하고 국제학교 등의 운영상 자율권을 확대하여 글로벌화된 교육환경에 적극 대응
ㅇ 큰 폭의 유학수지 적자(연간 40억불 내외)를 축소할 수 있도록 국내에서 다양화․국제화된 교육서비스를 제공
ㅇ 외국교육기관과 국내기관간 네트워크 형성을 촉진하고 외국인의 정주여건을 지속 개선
⇒ 교육서비스의 경쟁력을 높여 해외 유학수요를 흡수하고 글로벌 인재양성을 뒷받침
이러한 방향에 입각하여 주요 정책과제를 크게 두가지로 제시하고 있다.
□ 우수 외국교육기관 유치
-외국교육기관을 외국학교법인이 국내학교법인과 합작설립을 허용
-국내기관의 외국교육기관 운영참여 허용
-제주 국제학교 결산상 잉여금의 배당 허용
□ 국제학교등의 운영상 자율권 확대
- 학교시설을 이용한 방학중 어학캠프 허용
- 단독 입국한 외국학생의 외국인학교 입학 허용
-아시아권의 잠재적 유학수요도 흡수
1) 서비스대책=교육개방
첫째, 교육서비스 부문에 대한 교육부의 정책은 외국학교법인과 국내학교법인의 합작허용, 국내기관의 외국기관 운영참여 허용으로 국제학교 운영의 주체를 넓혀서 안정화하고, 제주국제학교의 경우에는 결산상 잉여금의 배당 허용하겠다는 것이다 이는 영어교육과정을 매개로 국내학교법인의 합작을 통해 국제학교시장을 확대 창출하겠다는 것이다. 이 과정에서 외국교육기관에게 교육개방을 자연스럽게 확대하는 것으로 귀결되고 있다. 공급측에는 국내기관과 합작으로 외국교육기관의 안정적 진입을 담보하고 이들 기관의 돈벌이를 최대한 보장하고 수요측인 부유층에게는 국제학교진학을 통해 부유층의 외국유학의 플랫포옴을 만들거나 국내명문대학 진학의 통로를 확보해주는 것이다.
현재 제주영어국제도시에는 3개의 국제학교(학생수 1,500여명)가 운영되고 있고 외국교육기관과 계약을 통해 로열티를 지급하며 교육프로그램을 운영하고 있다. 이들 학교의 연간학비는 3000만원~5,500만원에 달한다. (<표> 제주영어교육도시 내 국제학교 현황 참조)
그런데 이번 대책은 아예 외국교육기관과 국내교육기관이 합작하여 학교를 세우고 여기서 이익이 발생하도록하여 발생한 이익잉여금을 본국으로 송환할 수 있도록 하겠다는 것이다. 이렇게되면 이익을 많이 남기기위해서 외국교육기관은 학비를 지금보다 올릴 것이다. 교육부도 등록금이 상승할 것을 예상하여 형식적으로 ‘과도한 등록금 인상을 억제’한다는 실효성 없는 문구를 첨부하였다.
이번 교육부의 외국교육기관 유치 대책은 교육시장을 전면적으로 개방하는 것이다.
서비스일반협정(GATS)에서는 서비스분야의 특수성과 복잡성을 고려 무역유형(mode)을 만들어 4가지로 구분하고 있다. 이 기준으로하면 현재까지 유형1,2,4를 중심으로 추진했다면 이번 교육부의 방침은 유형3까지 전면화하여 교육개방을 완결 짓겠다는 것이다.
구 분
공급 유형
예
유형(mode)1
국경간 공급
원격교육
유형(mode)2
해외소비
유학
유형(mode)3
해외교육기관진출(상업적주재)
해외교육기관분교
유형(mode)4
자연인이동(자연인주재)
외국인교사/교수
외국교육기관과의 합작 허용은 3개의 국제학교가 운영되고 있는 제주국제자유도시 뿐만아니라 8개의 경제자유구역에서 설립이 탄력을 받을 경우 그 범위는 전국화 될 것이다.
경제자유구역현황(2013.9월 기준)
또한 영리법인이 현재로는 제주국제자유도시에 한정되어있으나 경제자유국역의 도시들이 이를 차별로 규정하고 영리법인으로의 전환 등을 요구할 경우 영리법인의 확대가능성도 높은 상황이다.
제주도의 경우 영리법인이 가능하다는 것도 여러 조항에 숨겨진 형태로 있으며 이 또한 우회적인 형태로 인정하고 있다. 그러나 바로 이 조항으로 인해 외국교육기관에게 이윤송금을 할 수 있는 추가적인 조치로 이어지고 있다.
제189조의7(설립승인 등) ① 제189조의6제1호의 자가 국제학교를 설립·운영하려면 시설·설비 등 도조례로 정하는 요건을 갖추어 미리 도교육감과 협의하여야 한다.
② 제189조의6제2호의 자가 국제학교를 설립·운영하려면 시설·설비 등 도조례로 정하는 요건을 갖추어 미리 도교육감의 승인을 받아야 한다. 다만, 도교육감은 영리를 목적으로 하는 법인이 국제학교 설립을 신청하는 경우 교육부장관의 동의를 받아 승인하여야 한다. <개정 2013.3.23>
2)서비스대책= 국제학교 돈벌이 대책
교육부의 투자 활성화대책은 제주국제자유도시와 경제자유구역의 외국교육기관에 대한 이윤확보방안 도는 재정지원 정책을 포함시켰다.
첫째, 이들 학교의 고액 영어캠프의 불법성이 지적되자 이들 합법화하여 돈벌이를 보장해주겠다는 것이다.
2013년 여름방학을 맞아 제주영어교육도시에 있는 KIS제주가 초3~중2를 대상으로 7월30일~8월9일간 10박11일 일정에 198만5000원, NLCS제주는 초3~중3, 초1~초6 을 대상으로 7월23일~8월11일, 7월23일~8월4일 일정에 각각 385만원과 275만원의 비용이 드는 영어캠프를 운영하였다.
그러나 '학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률'은 대학이나 고등학교는 초·중학생을 상대로 영어나 수학 등의 학교 교과에 대한 사교육을 벌이지 못하도록 제한하고 있다. 이 같은 법률적 근거에도 불구, 국제학교들이 1인당 수백만 원의 참가비를 받아 불법으로 기숙형 영어캠프를 운영하고 있었던 것이다.
둘째, 아시아권의 잠재적 수요확보라는 이름으로 외국교육기관에 들어오는 아시아학생들에 대한 국가장학금 지원을 하겠다는 것은 국가재정투입을 통해서 외국교육기관의 안정적 운영을 도모하고 시장을 확대하겠다는 것이다.
이러한 정책은 현재 제주 국제자유도시의 국제학교들이 무모한 학교설립과정에서 외국교육기관에 대한 과도한 로열티의 지급과 학생수 부족으로 인해 누적되고 있는 결손금을 축소시키려는 시도이다.
JDC는 ‘13년 8월말 기준 감사보고서에 따르면, NLCS제주와 BHA 2개교는 누적 결손금이 각각 252억원, 152억원 발생한 상태로 재정상태를 발표하고 있다. 이러한 재정상황은 입학생 수의 부족과 외국교육기관에 막대한 로열티 지급과정에서 발생하고 있다. 학생정원의 경우 NLCS 제주는 정원 1,508명중 735명이 재학하고있으며 BHA는 1,212명중 536명만이 재학하고 있다.
로열티 및 관리비용 포함 해외본교 지급액을 살펴보면, NLCS 제주는 개교준비비용 22억원 포함 개교 2년 만에 50억원 영국본교에 지급했고, 향후 50년 계약기간 동안 총 780억원 지급예정이다. 브랭섬홀아시아(BHA)는 개교 첫해만 수업료 16% 22억원 캐나다본교에 지급했고, 향후 22년간 약 475억원 지급해야 할 처지다. 따라서 특별한 대책이 없는한 국제학교의 재정상황은 개선되지 못할 것이다.
※ 제주국제학교 불공정 계약내용 및 로열티 등 본교지급액 현황
(‘13.9.17일자 환율 1￡=1,720원, 1$=1,083원) (단위 : 억원)
- 로열티 : 본교 노하우 및 라이센스 등 지적재산권의 사용대가
결국 투자활성화 대책은 비싼 학비를 감당할 학생의 부족으로 인해 발생하고 있는 제주국제학교의 정원부족 등 가시적 실패를 인정하고 이를 폐지하는 방향으로 정책을 수립하는 것이 아니라, 오히려 정반대로 제주국제학교에 대한 영리행위를 보장하고 국가의 재정투입을 통해서 국제학교정책을 지속시키려는 것이다. 나아가 교육서비스대책은 국제학교들의 설립조건을 유리하게 만들어 제주국제도시와 경제자유구역에 국제학교를 확대하겠다는 것이다.
3. 서비스대책의 문제점
박근혜정부의 교육투자활성화정책은 잠재적 유학수요, 영어수요가 있는 국제학교에 기업의 교육투자를 유도하고 활성화하기위해 이윤창출이 이루어 질 수 있도록 법적, 제도적 조건의 정비로 요약된다. 그리고 이러한 정책의 결과로 교육개방이 본격화되고 교육영리화의 가속화와 교육의 공공성의 파괴가 노정될 것이다.
첫째, 초․중등 외국교육기관 설립과 그에 대한 내국인 입학 허용은 국내 ‘유학’ 개념이다. 그러나 외국교육기관에 대한 본국 송금 허용으로 외화 소비를 ‘국외가 아닌 현지소비’로 이름만 바꾸어 소비할 뿐, 그 돈은 본토로 가기 때문에 국부유출은 여전하고 없는 수요까지 창출하며 국부유출은 더욱 더 증대 할 것이다. 더불어 ‘인재 육성’ 역할을 기대할 수도 없다. 수요자들은 외국인교사, 외국어로 가르치고 배운다는 메리트를 보고 이들 외국교육기관을 국내에서의 어학연수 즉, ‘고급 영어학원’ 정도로 취급할 것이며, 본토에서의 학력인정이 미끼가 되어 ‘유학 준비 코스’ 정도로 인식할 것이다. 따라서 해외유학 문제는 외국교육기관을 유치한다고 해서 해결될 문제가 아니다.
실제로 제주국제학교의 학생들은 대거 외국대학에 진학함으로서 국제학교가 해외유학의 출발대가 되고 있다. JDC와 (주)해울에 따르면 NLCS Jeju에서 2014년 6월 총 56명이 졸업 예정이며, 이 중 해외대학 진학 희망자 52명 중 이미 47명이 조기입학 허가를 받았으며, 이 중에는 Cambridge(3위), University College London(4위), Oxford(6위) 등을 포함하여 세계 100위 이내 대학 합격자가 38명에 이르고 있다(중복합격 제외)
이처럼 교육기관은 학위와 학벌을 판매를 목적으로 기업화되고 교육과정은 왜곡된다. 또한 교육과정이 외국학교의 커리큘럼에 따라 운영되면서 공교육에 대하여 사회적 합의에 기초한 민주적 통제가 불가능해진다. 이미 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’에서는 국제학교의 교육과정을 자유롭게 운영할 수 있도록 되어있으며 이를 근거로 제주국제학교에서는 외국대학의 진학을 위한 교육과정을 운영하고 있다.
제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법
제189조의9(국제학교의 운영 등) ① 국제학교의 설립 목적을 달성할 수 있도록 학교운영의 자율성을 최대한 보장하여야 한다.
② 국제학교의 교육과정에 관한 사항은 국제학교의 장이 정하되, 국어 교과와 대통령령으로 정하는 사회 교과의 교육과정은 교육부장관이 정하는 바에 따른다.
③ 국제학교의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 학교 운영에 필요한 다음 각 호의 사항을 정할 수 있다.
1. 학년도, 학기·수업일수·학급편성 등 수업에 관한 사항
2. 학년제, 수업연한 등에 관한 사항
3. 국제학교의 교과용 도서 사용에 관한 사항
◯NLCS의 교육과정
영국 NLCS 교과과정 운영, IGCSE 및 IB Diploma 도입
한국 및 영국 학력 동시 인정
영국 NLCS와의 교환학생 프로그램 운영
◯BHA의 교육과정
BHA는 유치원 과정에서 고등 과정에 이르기까지 IB프로그램을 실시합니다.
PYP는 3세부터 12세까지 학생을 위한 초등 IB프로그램입니다.
MYP는 11세부터 16세까지 학생을 위한 중등 IB프로그램입니다.
DP는 16세부터 19세까지 학생을 위한 고등 IB프로그램입니다.
둘째, 박근혜정부의 교육서비스대책은 국제학교의 수요를 인위적으로 창출하고 귀족학교를 양산, 재구조화하는 정책이다.
먼저, 기업주도(사학주도)로 진행되는 국제학교를 확대하여 사학의 비중을 올리는 것이며 특이 이들 학교들이 정부의 공적 통제력으로부터 벗어나는 학교이기 때문에 교육의 사유화를 강화시키는 정책이다.
또한 국제학교-외고․국제고․자사고- 일반고로이어지는 서열화체제로 재구조화할 것이다. 그리고 이들 국제학교는 전국적으로 3개에 불과한 국제중학교를 보완하고 사립초등학교를 대체하는 역할을 할 것이며 이에 따라 특목고-국제학교(또는 국제중)-국제학교(또는 사립초교) 으로 이어지는 귀족학교 트렉의 형성으로 귀결될 것이다.
NLCS제주와 BHA의 1년 학비는 5,000만원을 넘는데 이는 자사고 1년 학비 1,000만원의 5배에 해당하는 액수이다. 이러한 학비를 지불하고 자녀를 보낼수 있는 부모는 서울 강남지역과 수도권지역의 상류층으로 좁혀진다. 2013년 10월 현재 'NLCS제주'의 재학생 756명 중 내국인 학생은 669명(91.0%)이며, 서울과 수도권 출신 내국인 학생은 419명으로 62.6%나 되었다. 이 중 강남3구(강남ㆍ서초ㆍ송파) 출신이 211명(내국인 대비 31.5%), 경기 분당구 출신이 53명(7.9%)을 차지하였고, 제주 출신은 64명에 그쳤다.
또 2012년 10월 개교한 ‘BHA’의 재학생 536명 중 내국인 학생은 490명(91.4%)이며, 서울과 수도권 출신 내국인 학생은 288명으로 58.8%나 되었다. 이 중 강남 3구(강남ㆍ서초ㆍ송파) 출신이 104명(21.2%) 경기 분당구 출신이 35명을차지였고, 제주출신은 57명에 그쳤다.
결국 교육서비스대책은 국민들의 균등한 교육적 권리를 신장시키는 것이 아니라 교육영리화를 가속화하고, 교육불평등을 심화시키는 정책이다. 즉 외국유학을 빌미로 한 국제학교는 공교육체제를 강화하는 것이 아니라 꼬리가 몸통을 흔드는 격으로 공교육체제를 근본에서부터 뒤흔드는 것이다. 외국유학수요에 대한 대응으로 공교육체제를 동요시키는 것이 아니라 과도한 외국유학을 일정하게 규제하거나 국내 공교육의 정상화를 통해 공교육에 대한 실망으로 유학을 떠나는 학생들을 감소시켜야 할 것이다. 국제학교정책으로 외국유학수요를 줄이려는 시도는 실제로 효과가 없을 뿐만 아니라 바람직한 정책도 아니다.
교육의 공공성을 강화하고 모두를 위한 교육을 전개해야할 국가가 국제학교에 대한 일부계층의 수요를 바탕으로 돈벌이 통로를 열어주고 부자들의 국제학교를 만들어 사회적 지위를 대물림해주는 어처구니없는 정책을 펴고 있다.
정부는 두가지 경로로 공교육의 영리화를 추진하고 있다.
첫째, 박근혜 정부는 서비스산업발전기본법 제정을 통해 교육을 서비스산업으로 규정하여 자본의 이윤창출영역으로 교육을 포괄하려하고 있다. 국무회의를 통과한 서비스산업발전법에 따르면 서비스산업 선진화위원회를 구성하여 서비스산업기본계획을 정하도록 하고 있다. 이 기본계획에 따라 각 부처의 실행계획이 결정되어야 하고 (제6조 1~3항) 각 부처의 기본계획은 정부의 기본계획과 조화를 이루어야 한다는 점에서(3조 2항) 기재부장관이 위원장인 서비스산업선진화위원회가 모든 사안에 직접적이고 포괄적으로 영향을 미치는 것이다.
서비스산업발전 기본법안
제5조(서비스산업발전 기본계획의 수립ㆍ시행) ① 정부는 서비스산업의 선진화를 통한 경쟁력과 생산성 향상을 도모함으로써 서비스산업 발전을 촉진하기 위하여 5년마다 제9조에 따른 서비스산업선진화위원회의 심의를 거쳐 서비스산업발전 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 수립ㆍ시행하여야 한다.
② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 서비스산업 발전의 기본목표와 추진방향
2. 서비스산업의 발전을 위한 정책 및 관련 정책의 추진계획
3. 서비스산업의 생산성 향상을 위한 제도 개선에 관한 사항
4. 서비스산업 연구개발 촉진에 관한 사항
5. 서비스산업에 대한 투자 확대 방안
6. 서비스산업 분야 인력 양성 및 전문성 강화 방안
7. 서비스산업 관련 국제협력과 국외진출 촉진 방안
8. 지역 서비스산업 육성 방안
9. 그 밖에 서비스산업 발전에 필요한 사항
③ 정부는 제1항에 따라 수립된 기본계획을 변경하려는 경우에는 제9조에 따른 서비스산업선진화위원회의 심의를 거쳐야 한다.
둘째, 교육부는 2014년 상반기 외국교육기관 특별법 개정을 통해 국제학교의 설립과 과실송금의 허용 등을 추진하고 있다.
박근헤정부는 지금까지 경제활성화라는 명분으로 교육을 서비스산업으로 규정하고 국제학교들의 돈벌이를 보장하는 정책을 중단하고 교육의 백년대계를 생각하여 교육불평등을 심화시키는 이들 학교를 폐지할 계획을 수립하여야 할 것이다.
<표> 제주영어교육도시 내 국제학교 현황
<경제자유구역현황>
1차 3개 구역('03년 : 인천, 부산ㆍ진해, 광양만권), 2차 3개 구역('08년 : 황해, 대구ㆍ경북, 새만금ㆍ군산), 3차 2개 구역 ('13년 : 충북, 동해안권)으로 총 8개 경제자유구역을 지정, 운영 중임. ('13년 9월 기준)
<NLCS Jeju 출신지역별 재학생수>
<BHA 출신지역별 재학생수>
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